نوروزی: در این حلقه بسته، گردش اطلاعات چشم اسفندیار مبارزه با فساد است
چکیده :کاملا درست است. در این حلقه بسته تکنوکراتیک دولت، گردش اطلاعات چشم اسفندیار است. در این حلقه بسته، حتی روابط دوستانه بدهبستانی که رخ میدهد، پوشاننده خیلی خطاهاست، اما با افکار عمومی دیگر نمیشود بدهبستان کرد. مطبوعات به دلالت تضمینی، کلمه افکار عمومی هم در آن هست. مطبوعات برای خودشان که نمینویسند. نظارت افکار عمومی برای این ساخت اداری مزاحم است. ...
طرح رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران، اختلافی میان مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان بود که درنهایت در دستور کار مجمع تشخیص مصلحت نظام قرار گرفت و با تغییراتی، چندماه قبل تصویب شد. این مصوبه اما دو ایراد اساسی دارد. یک؛ توسعه دامنه مشمولان این طرح که از چنددهنفر براساس ماده ١۴٢ قانون اساسی به چنددههزارنفر افزایش یافته است و عملا اجرائیشدن آن ناممکن بهنظر میرسد. دو؛ اینکه انتشار اطلاعات اموال مسئولان مجازات در پی دارد. حکم منتشرکنندگان از ششماه تا دوسال حبس است. با همه اینها مشخص نیست که الان سرنوشت این مصوبه چیست؟ ابلاغ شده است؟ سازوکار اجرائی آن چیست؟ قوه قضائیه بهعنوان متولی اجرای این قانون آیا توان اجرای آن را دارد؟ اینها سؤالهایی است که فعلا پاسخی برای آن نیست.
گفتوگوی روزنامه شرق با کامبیز نوروزی، حقوقدان، درباره این مصوبه و حواشی آن را با هم میخوانیم:
شما مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام در ارتباط با ماده ١۴٢ قانون اساسی را مطالعه کردهاید. اولا اگر امکان دارد مقایسهای انجام دهید که آیا چنین قانونی در کشورهای دیگر هم به این وسعت وجود دارد و اگر هست، سابقه آن چگونه است و چرا در قانون اساسی در ابتدا آنقدر محدود دیده شد و چه نیازی بوده که آن را افزایش دهند؟
اصل ١۴٢ میگوید دارایی رهبر، رئیسجمهور، معاونان او، وزیران، همسر و فرزندان آنان قبل و بعد از خدمت توسط رئیس قوه قضائیه رسیدگی میشود که برخلاف حق افزایش نیافته باشد، فلسفه این اصل هم این است که قدرت اصولا محیطی را برای فرد ایجاد میکند که در آن میتواند به طور نامشروع یا تبعیضآمیز بهرههای اقتصادی ببرد.
به نظر میرسد که این قانون نگاهی به وضعیت پیشین ما داشت. قانون اساسی جدید بهدنبال این بود که اجازه چنین تمرکز یا سوءاستفادهای را ندهد.
دقیقا درست است و این هم فقط منحصر به این نبوده و نیست. در برخی جوامع صاحبان قدرت به دلیل رانت اطلاعاتی و قدرت سیاسی و امنیتیای که دارند میتوانند بهسادگی انباشت ثروت کنند. در قانون اساسی کشور ایران هم براساس همین تجربه تلاش شده است که در اصل ١۴٢ مقامات ارشد کشور را تحتنظارت بگیرد تا کنترل کند و بعد هم قانونی در این مورد تصویب و شرایط آن پیشبینی شد. در طول سالها تجربه، ظاهرا به این رسیدند که آن قانون کفایت نمیکند و خواستند آن را توسعه دهند. یک نکته بسیار مهم در طرح مصوبه مجمع تشخیص مصلحت وجود دارد که بسیار جالب و بسیار هم نگرانکننده است. در زمان تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی پیداست که خبرگان به تبعیت از فضای عمومی کشور اصولا مقامهای بالا را برای سوءاستفاده از قدرت خطرناک میدانستند و بههمیندلیل اصل ١۴٢ را به همین شکلی که خواندم تصویب کردند. از مصوبه تازه اما اینگونه برمیآید که فرایند سوءاستفاده از موقعیت احتمالا، کل ساخت بوروکراتیک کشور را با خطر مواجه کند و دیگر فقط رئیسجمهور، وزیر و رئیس قوه نیست که ممکن است از قدرتش سوءاستفاده کند، امکان عملی سوءاستفاده از قدرت در جهت انباشت ثروت مانند یک غده سرطانی که «متاستاز» کرده باشد، در پایینترین سطوح اداری کشور توسعه پیدا کرده است. این را ما از همین طرح میتوانیم بفهمیم. یعنی قانونگذار این تجربه را داشته که سوءاستفاده مالی از قدرت تا پایینترین سطوح بوروکراتیک کشور میتواند رسوخ کند و اینجاست که میگویم جذاب و نگرانکننده است. این طرح ناقض قانون اساسی نیست و قانون اساسی و بخش نظارتی آن را توسعه داده و از نظر حقوقی جایز است و اشکالی ندارد.
ماجرا اینجاست که ما الان هم نمیدانیم که قانون فعلی تا چه حد اجرا شده است و اگر موردی از سوءاستفاده بوده آیا بررسی و رسیدگی شده است؟
ذیل آن ماده قانون اساسی مصوبهای وجود دارد که آن مصوبه معمولا اجرا شده است، یعنی وقتی وزیری به سمت وزارت منصوب شده، فهرست داراییهای خود را به قوه قضائیه اعلام کرده است.
دارایی رئیسجمهورها را اعلام عمومی کردهاند.
به شکل رسمی اعلام نشده است ولی اگر ما هدف اصل ١۴٢ را در نظر بگیریم که جلوگیری از فساد اداری و سوءاستفاده از قدرت است، انبوه گزارشها و اخبار که بهخصوص در دو دهه اخیر منتشر میشود و همچنین مفاد طرح جدیدی که در مجمع تصویب شده است دلالت بر این دارد که نتوانستهایم به اهداف مندرج در اصل ١۴٢ قانون اساسی برسیم و معضل سوءاستفاده از قدرت و ساختار اداری کشور به شکل فزاینده و گاه شگفتآوری توسعه پیدا کرده است.
دو مسئله که در قانون مجمع وجود دارد یکی این است که این توسعه شمولیت امکان اجرائی و عملیشدن آن وجود دارد؟ و دومی قیدکردن عنوان مجرمانه انتشار اطلاعات مالی این افراد است که این دو خیلی عجیب است. ما در اصل ١۴٢ یا تفسیر آن چنین ممنوعیتی را نداریم.
این قانون، قانون خیلی مفصلی است اما اگر من بخواهم به صورت مختصر و ساده عرض کنم، در ٢۴ بند مقامات و سمتهای مشمول این قانون شمرده شده است، این سمتها باید در زمانی که اشتغال پیدا میکنند فهرست دارایی خودشان و همسر و فرزندانشان را اعلام کنند و زمانی هم که از آن سمت کنار میروند باز هم آن را اعلام کنند، این بندها تقریبا یک چیزی بیش از هزاران سمت را شامل میشود. بهعنوانمثال نمایندگان مجلس شورای اسلامی که حدود ٣٠٠ نفر هستند، دستیار ارشد رئیسجمهور، وزرا، معاونان وزرا، مدیران کل و همترازان آنها که خود این یک عدد بیش از هزار نفر را شامل میشود، همینطور در استانداریها هم هست، همینطور مدیران عامل و بیمهها و بانکها و مؤسسات مالی اعتباری دولتی و شرکتها و مؤسسات وابسته به آن. عدد درشت میشود. هزارو ١۴٨ شهر داریم. حساب کنید که به تعداد این شهرها، اعضای شورای شهر، شهرداران و معاونانشان، دارندگان پایه قضائی، وزرا، معاونان و مدیران کل، استانداران و معاونان و فرمانداران تمامی شهرها. اگر همه این بندها را به شکل دقیق بشماریم به یک عدد حیرتانگیز ۵٠ هزار سِمت میرسیم که اگر در عدد فرضی میانگین چهار نفر خانوار یعنی همسر و فرزندان ضرب بکنیم، مشمولان این قانون به حدود ٢٠٠ هزار نفر میرسد. یعنی این قانون اصلا امکان اجرا ندارد.
یعنی قانونگذار به سادهترین بُعد قانونگذاری یعنی بُعد اجرائی آن توجه نکرده است؟
بله، نکرده و آن نقص حقوقی که در حقوقدانان و دولت ماست همین است که توجه نمیکنند که درباره چه موضوعی قانونگذاری میکنند. شما اطلاعات جمعیتی چند صدهزار نفر را میخواهید کنترل کنید که تشکیلات و بودجه میخواهد.
البته این قانون تکلیفی را متوجه قوه قضائیه کرده است. به لحاظ قانونی مشکلی پیش نمیآید؟ شاید قوه قضائیه اعلام کند که امکان اجرای آن را ندارد یا در صورت اجرا به بودجه و به قول شما تشکیلات خاص نیاز است.
طبق ماده ١۴٢ مقامات باید فهرست اموال خود را ابتدا و انتهای دوره به رئیس قوه اعلام میکردند و خب احتمالا رئیس قوه هم باید برای بررسی آن تشکیلاتی درست کند. برای جمعیت عظیمی که در گردش دائم است نیاز به سازمان عظیمی دارد که عملا قانون را غیرقابل اجرا میکند اما به طور کلی نظریهای که پشت این قانون است شکستخورده است. تصور حاکم بر ساختار دولتی این است که نظارت مستقیم قدرت مبارزه با فساد اداری را دارد. این مصوبه مجمع تشخیص مصحلت، هدفش پیشگیری از فساد اداری و مبارزه با آن است. تصور این است که این قانون پیشگیرانه است.
البته فردی که به دنبال سوءاستفاده از موقعیت خودش است و میداند چنین قانونی وجود دارد میتواند اموالی را که به دست آورده به نام افرادی دیگر مانند خواهر ، برادر و مادر خود بکند. بههرحال این قانون چندان هم مانع فساد فردی که برای سوءاستفاده برنامه دارد، نمیشود.
درواقع نظارت مستقیم بر ساختار اداری کشور بسیار زیاد بوده است. وزارت اطلاعات، دیوان عدالت اداری، دیوان محاسبات و سازمان بازرسی کل کشور.
میشود گفت بیشتر شکلی عمل کرده تا محتوایی.
بههرحال قانون هست اما کارایی نداشته است. چرا؟ اگر داشت بهویژه از دهه ٧٠ به این سو شاهد رشد حیرتانگیز فساد اداری نبودیم. مقام معظم رهبری به این فساد معترض است. رئیسجمهوری و دادستان کل کشور و همه معترضاند اما اثری ندارد. جالب است که ارشدترین مقامات کشور معترضاند اما آنچه البته به جایی نرسد فریاد است. ساختار بوروکراتیک کشور به یک پدیده ناکارآمد و مهارنشدنی بدل شده است.
یک مورد صادق محصولی بود که همان زمان هم میزان بالای داراییاش محل سؤال بود ولی درنهایت مشخص نشد و پیگیری خاصی هم نشد.
مرحوم عظیمی در دهه ٧٠ برآوردی از گردش اقتصادی کالای مجاز قاچاق داشت که رقمی بین هفت تا ١٣ میلیارد دلار بود. این عدد امکان ندارد بدون حمایت سازمانهای اداری وارد اقتصاد کشور شود. عددی نیست که با بار شتر و تریلی جاسازی شده باشد.
در این قانون مسئولان برخی دستگاهها که وارد فعالیت اقتصادی شدهاند و مدیران زیرمجموعه آنها دیده نشدهاند؟
مگر سهم این دستگاههاست؟ ببینید تمام مجوزها توسط انواع سازمانهای دولتی صادر میشود. انواع واردات و صادرات، مجوز فعالیت بخش خصوصی و هر گروهی بخواهد یک کار اقتصادی، فرهنگی یا اجتماعی کند باید به دولت مراجعه کند.
البته برخی دستگاهها هستند که مدتهاست خارج از زیرمجموعه دولت فعالیت میکنند و مشخص نیست که فعالیتهایشان چیست و به کجا پاسخگو هستند.
بله، ولی سهم آنها چقدر است؟ این را چه کسی باید بگوید. کسی حرفش را نمیزند. ساخت بوروکراتیک به نظرم فرافکنی میکند. کسی که خودش مدیرکل یک قسمت است مدرسه انتفاعی هم دارد نیاز به توضیح نیست که این خودش منجر به چه رانتهایی میشود. مجوزها برای رانت ایجاد میکند. این مجوزها یعنی قدرت. کافی است که مجوز صادرات کسی دو هفته زودتر از دیگری صادر شود. در بازار رقابت جلو میافتد. کسی به سلطان شکر معروف شده است؛ مجوزش از کجا صادر شده است؟ از سویی تمام منابع درآمدی دست دولت است. اصل آن نفت و بخش مختصری مالیات و بخشی دیگر سود شرکتهای دولتی است. بودجه عمرانی دست دولت است و از طریق آن میتواند امتیاز تولید کند. برای نمونه شرکت شستا در سال ٩١، ٣۵ هزار میلیارد تومان ارزش داراییاش بوده، اینها نمونههایی ساده است. همه اینها با قدرت میآید و رابطه بدهبستانی ایجاد میکند. در بحث خصوصیسازی تعداد زیادی شرکت به بخش خصوصی واگذار شده است؛ اما کسی خبر ندارد در چه فرایندی؟ تصور باطل این است که نظارت مستقیم با فساد میتواند مبارزه کند، اگر میشد با همه این قوانین شده بود. مجازاتهای بسیار سنگینی وجود دارد؛ مجازات رشوهخواری تا ١٠ سال زندان است؛ اما چرا این ابزارها چندان اثرگذار نبوده؟ مصوبه مجمع هم منوط به یک نظارت مستقیم است. اولا اجراشدنی نیست و دوما اگر اجراشدنی باشد شک نکنید که بیاثر است. به علت تجربه بزرگ پشت سر ما که نشان داده نظارتهای مستقیم کاملا بیاثر است.
از نظارت غیرمستقیم صحبت کردید که گره میخورد به قانون حق دسترسی و انتشار آزادانه اطلاعات که پیشتر صحبت کردیم و مشخص شد این مصوبه نیز مسئله اصلی را در حق دسترسی به اطلاعات ندیده است. حالا مجمع تشخیص مصلحت هم در مصوبه خود، قانون حق دسترسی و انتشار آزاد اطلاعات اموال مسئولان را ممنوع کرده است.
طراحان و نویسندگان این متن دچار اشتباه نظری شدهاند. در یک بحث تقریبا مشهور جرمشناسی ما میگوییم جرائم در محیطهای مخفی، بیشتر احتمال وقوع دارند. موقعیتهای پنهان را موقعیتهای جرمزا مینامیم. از طرفی دستگاههای نظارتی قدرت این را ندارند و مطلقا امکانپذیر نیست و درست هم نیست که همهجا حاضر باشند. از اصول مبارزه با بزه ازبینبردن پنهانیهاست. آنچه در بحث فساد اداری از آن غفلت میکنیم محیطِ اقدام در نهاد دولت است که در یک حلقه بسته شکل گرفته و تقریبا کسی به این حلقه تصمیمسازی وارد نمیشود غیر از خود ساخت بوروکراتیک کشور.
آیا میتوان گفت مصوبه مجمع با قانون حق دسترسی و انتشار آزاد اطلاعات تناقض دارد؟
در همان قانون حق دسترسی آزادانه به اطلاعات، یک استثنای بزرگ گذاشته شده که کل قانون را زیر سؤال برده و گفته دسترسی به همه انتشارات آزاد است مگر مواردی که قانون منع کرده؛ در واقع این استثنا کل قانون را بیاثر میکند.
فرایند این اعلام چگونه است؟ آیا مثلا باید در رسانهها ماهانه یا هفتگی اعلام شود یا مثلا امکان دسترسی خبرنگار به آن باز باشد؟ برای نمونه وزارت بازرگانی باید ماهانه اعلام کند به چه افراد حقیقی یا حقوقیای مجوز واردات یا صادرات داده یا برای مثال مجوز بهرهبرداری از معادن به چه افرادی داده شده است؟
شاید امکان اطلاعرسانی آن به این جزئیات نباشد چون سالانه هزاران مجوز صادر میشود؛ اما مهم این است که وقتی شما بهعنوان خبرنگار درخواست میکنید اطلاعات به شما داده شود؛ اگر از پتروشیمی سؤال کردید که شرکت ایکس را شما با چه مبلغ و قراردادی و با چه شرایطی به ایگرگ واگذار کردهاید، باید پاسخ بدهند. یا به صورت قطر چکانی اطلاعات میدهند یا احتمالا اطلاعات کلی و بهدردنخور میدهند. یا از شهرداری سؤال کنید که جزئیات ساخت پل صدر چیست، پاسخ نمیدهد.
البته من تصور میکنم اگر ما چیزی به اسم روزنامهنگاری تحقیقی در دنیا داریم، از همین بابت است که شاید همهجا همینطور است؛ ولی رسانه اگر بخواهد، خیلی راحتتر از ایجا میتواند به اطلاعات دسترسی پیدا کند و خطر کمتری هم بابت انتشار آن متوجه اوست.
همین بحث این روزها را که دو میلیارد دلار اوراق قرضه در آمریکا خریداری شده است، چه کسی خبر داشت؟ چیز کوچکی هم نبود. همه اینها اموال مردم است که دست دولت است؛ بخش خصوصی نیست. یا چه کسی میداند که در شستا که متعلق به مردم است چه میگذرد؟ الان میدانید حقوق وزرای ما یا مدیرعامل شرکت ایرانخودرو چقدر است؟ شما اگر جستوجو کنید متوجه میشوید که حقوق مدیرعامل سامسونگ یا رئیسجمهور آمریکا چقدر است؟ حلقه بسته است و چشمی جز چشمان این حلقه بسته بر آن ناظر نیست.
خیلی جالب است که در جریان تصویب مصوبه مجلس، قبل از نهاییشدن، این بحث مطرح بوده که آیا امکان انتشار اطلاعات اموال مشمولان این مصوبه وجود دارد یا نه. یعنی خود دستاندرکاران تدوین این مصوبه هم درباره این ماجرا شک داشتهاند؛ اما درنهایت وقتی در صحن مجمع و در میان اعضای مصوبه طرح میشود، متوجه میشویم که نهتنها انتشار آن جرم تلقی میشود، بلکه مجازات سختی هم برای نشردهندگان در نظر گرفته میشود.
بله، شش ماه تا دو سال مجازات دارد. البته برای انتشار اطلاعات ناشی از این مصوبه یک تناقض وجود دارد. آن هم اینکه با بحث حریم خصوصی مواجه میشویم؛ در بحث حریم خصوصی ما میگوییم که افرادی که در منزلتهای بالای سیاسی، اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی و ورزشی قرار دارند و دارای نوعی شهرت هستند؛ حریم خصوصیشان خیلی کوچک است. علتش این است که اینها در یک مبادله با جامعه به این منزلت رسیدهاند. اغلب مقامات یا انتخابیاند یا براساس قدرت عمومی در این منزلت قرار گرفتهاند. عدهای از اینها مثل مدیران شرکتهای دولتی بر اموال و پول مردم نشستهاند. مردم باید بدانند دارایی رئیسجمهورشان چقدر است و وزیران چقدر حقوق میگیرند؛ اما شاید یک مدیرکل رده پایینتر خیلی مشمول این تعریف نباشد؛ یعنی اموال او مصداق حریم خصوصی تلقی شود. مصوبه مجمع چون ملغمهای از سمتها درست کرده، در بخش انتشار اطلاعاتش دچار تناقض شده است؛ یعنی انتشار اطلاعات مالی همه سمتها را ممنوع کرده است، درحالیکه باید قائل به یک دستهبندی میشد. این مصوبه، هم خودش اشتباه نوشته شده و هم نظریه جرمشناسی آن به کل به خطا رفته است.
به نظر شما چرا هم در آن قانون حق دسترسی آزاد به اطلاعات و همین مصوبه مجمع در ارتباط با نظارت بر اموال مسئولان، نقش رسانه و مطبوعات به شکل ویژه دیده نشده است؛ یعنی کلا قانونگذار هیچوقت در بعد نظارت به عاملی مانند رسانه توجه نکرده است. اصلا نقشی برای رسانه قائل نیستند.
کاملا درست است. در این حلقه بسته تکنوکراتیک دولت، گردش اطلاعات چشم اسفندیار است. در این حلقه بسته، حتی روابط دوستانه بدهبستانی که رخ میدهد، پوشاننده خیلی خطاهاست، اما با افکار عمومی دیگر نمیشود بدهبستان کرد. مطبوعات به دلالت تضمینی، کلمه افکار عمومی هم در آن هست. مطبوعات برای خودشان که نمینویسند. نظارت افکار عمومی برای این ساخت اداری مزاحم است. شما مثلا نمیدانید جزئیات انبوه قراردادهای نفتی ما چیست؟ ماجرائی سر کرسنت مطرح شد، اما دولت هیچوقت جزئیات آن را طرح نکرد. دیوان محاسبات گزارشی داد. شما به عنوان رسانه باید بتوانید این اطلاعات را بهسادگی بگیرید. شرط لازم و تردیدناپذیر برای مبارزه با فساد اداری بیش از هر چیزی گردش آزاد اطلاعات است.
فکر کنم قدم بعدی باید این باشد که پیگیری کنیم که الان این مصوبه مجمع در چه مرحلهای است؟ در حال اجراست؟ به نهادهای مربوطه ابلاغ شده است؟
من بعید میدانم.
