نقد و ارزیابی پیش نویس منشور حقوق شهروندی
چکیده :انتشار پیشنویس سندی باعنوان «منشور حقوق شهروندی» را باید به فال نیک گرفت، نه از آن جهت که این سند، حقوقی بر حقوق کنونی شهروندان ایرانی میافزاید، زیرا که خود تصریح کرده درصدد «توسعه» این حقوق نیست. از انتشار این سند باید استقبال کرد، نه به دلیل آنکه سند مذکور حقوق فعلی تصریحشده در قوانین و مقررات کشورمان را احصا نکرده، زیرا چنانکه خواهیم دید سند یادشده برخی از «حقوق» شهروندی مندرج در قوانین و مقررات فعلی را از یاد برده است. ...
سعید مدنی
مقدمه
انتشار پیشنویس سندی باعنوان «منشور حقوق شهروندی» را باید به فال نیک گرفت، نه از آن جهت که این سند، حقوقی بر حقوق کنونی شهروندان ایرانی میافزاید، زیرا که خود تصریح کرده درصدد «توسعه» این حقوق نیست. از انتشار این سند باید استقبال کرد، نه به دلیل آنکه سند مذکور حقوق فعلی تصریحشده در قوانین و مقررات کشورمان را احصا نکرده، زیرا چنانکه خواهیم دید سند یادشده برخی از «حقوق» شهروندی مندرج در قوانین و مقررات فعلی را از یاد برده است.
انتشار پیشنویس منشور شایسته قدردانی است اما نه به عنوان اقدامی نو و بدیع، چرا که این اقدام مسبوق به سابقهای است که به آن اشاره خواهد شد. انتشار منشور باید رویدادی همسو با خواست برای تغییر محسوب شود و یقیناً نه به واسطه تلاش برای نهادینهکردن حقوق شهروندی از طریق پیشبینی ساختار و متناسب با ضمانت اجرایی لازم. با وجود این نگارنده از انتشار این پیشنویس استقبال میکند و آن را آگاهی رو به جلو میداند. زیرا این اقدام زمینه مناسبی برای بحث، گفتوگو و تبادل افکار درباره یکی از مبرمترین مسائل جامعه مدنی را فراهم آورده است. بهعلاوه روش دولت در ارائه سند نیز واجد اهمیت بهسزایی است. زیرا دولت با عرضه پیشنویس سند و دعوت از عموم مردم برای اظهارنظر درباره آن نشان داده که تمایل دارد در جهت تعمیق مشارکت مردمی و بهخصوص جامعه مدنی گام به پیش بگذارد. بیشک هدف دولت از تدوین چنین سندی از اهمیت برخوردار است. آیا دولت با این اقدام تمایل دارد نشان دهد که هنوز نسبت به وعدههای انتخاباتی خود مسئولانه اقدام میکند؟ آیا دولت در پی آن بوده تا از این طریق جامعهمدنی را دعوت به برخورد فعالتری با مسائل جامعه ایران کند تا به حمایت خود از دولت ادامه دهد؟ آیا دولت با ضرورت درک میزان بالای نارضایتی جامعه مدنی از وضع موجود، لازم دانسته به بخشی از این مطالبات پاسخ دهد تا قدری از تنش موجود در زیر پوست جامعه بکاهد؟ پاسخ قاطعی برای این پرسشها وجود ندارد اما هر دیدگاهی در این زمینه که دولت را در ردیف یکی از نگرههایی نظیر دولت پاسخگو، دولت فرصتطلب و عملگرا و دولت مشارکتطلب قرار دهد باز هم از ارزش اقدام انجامشده نمیکاهد.
جامعه ایرانی در شرایط جنبشی قرار دارد. میل به تغییر در همه سطوح و زوایای این جامعه موج می¬زند و باید کور بود تا این گرایش گسترده و عمیق را ندید. آنچه از خرداد ۷۶ و در پی آن خرداد ۸۸ تا امروز شاهد آن هستیم همه سویه واحدی دارند و آن مطالبه تغییر است، قرارگرفتن موانع در چنین وضعیتی به معنای استعداد بالقوه برای وقوع جنبشهای اجتماعی است. نظامهای سیاسی در واکنش به چنین شرایطی جز انتخاب یکی از سه راه ۱٫ عناد و مقابله، ۲٫ بیتفاوتی و ۳٫ تغییر، راه دیگری ندارد و وقتی همه یا بخشی از نظام سیاسی گزینه سوم را انتخاب میکند اقداماتی را برای گذار جامعه از وضعیت موجود به سمت وضعیت مطلوب برنامهریزی میکند تا پاسخ شایستهای به همه یا بخشی از مطالبات برای تغییر دهد. نهادسازی، اصلاح ساختارهای پیشین، لغو یا اصلاح قوانین و مقررات و تدوین و تصویب قوانین جدید و اتخاذ سیاستهای نو در جهت تغییر، فهرست کوتاهی است از آنچه باید انجام شود تا «گذار دموکراتیک» شکل گرفته و محقق شود. شاید مهمترین ضرورت برای انتشار پیشنویس منشور حقوق شهروندی و قرارگرفتن این اقدام در دستور دولت، همین ویژگی برجسته جامعه ایران در دوره کنونی باشد. درواقع انتظار میرود دولت با این اقدام ضمن تأیید خواست و تمایل غالب برای «تغییر» درصدد برآمده تا آن را به «رسمیت» بشناسد. بهرسمیت شناختهشدن خواست برای «تغییر» به معنای آن است که دولت؛ افراد، گروهها یا طیفهایی را بهعنوان نماینده «مطالبه برای تغییر» به رسمیت بشناسد اما همه آنچه گفته شد، یکسوی تمایل دولت به جامعه مدنی است. سویه دیگر «باور» و «ذهنیت» جامعه مدنی نسبت به اقدامات دولت است. با وجود بدگمانی تاریخی ملت نسبت به دولت در ایران، جلب «اعتماد» و «اطمینان» جامعهمدنی نسبت به دولت باید امری بسیار دشوار محسوب شود. اگر از خاتمی پس از پایان دوره هشت ساله ریاستجمهوری از اعتمادی به مراتب بیشتر از دوره مسئولیتش در قوهمجریه برخوردار است و هنوز دوست و دشمن او را بهعنوان یکی از محبوبترین شخصیتها و با نفوذترین مراجع جامعه مدنی محسوب میکنند، این موقعیت محصول دورهای از اعتمادسازی پیش و پس از دولت اصلاحات و نشاندادن وفاداری به جامعهمدنی و مردم است. بنابراین جلب اعتماد جامعه مدنی نسبت به «دولت یازدهم» و در نتیجه تعمیق تعامل دولت ـ جامعه مدنی مستلزم اقداماتی شایسته، شفاف و جسورانه از سوی دولت کنونی است. آیا پیشنویس منشور از چنین ویژگیهایی برخوردار است؟ در این مفاد تلاش خواهد شد به این پرسش پاسخ داده شود.
شعار دولت روحانی اعتدال است. انتظار میرود همانطور که این اعتدال در سیاست خارجی نمود و بروز مشخص و قابل مشاهدهای دارد، در سیاست داخلی نیز دولت به همین مدار عمل کند، اگرچه هر ناظر منطقی محدودیتها و موانع جدی که در برابر دولت برای اعمال سیاستهای معتدل در مسائل داخلی وجود دارد را تأیید میکند اما واقعیت وجود موانع برای پیشبرد و تغییر در مسائل داخلی نمیتواند بهانهای برای انحراف از سیاستمحوری مورد ادعای دولت یعنی «اعتدال» باشد. آیا پیشنویس منشور حقوق شهروندی در چارچوب رویکردی اعتدالی تدوین شده است؟ در ادامه به این پرسش پاسخ خواهیم داد و این پیشفرض تدوینکنندگان سند مذکور را که در پی «توسعه یا تضییق حقوق شهروندی» نبودهاند ارزیابی میکنیم.
۱٫ شهروند کیست و حقوق شهروندی چه هستند؟
درباره مفهوم شهروند سخن بسیار گفته شده و به همین سبب ارائه یک تعریف واحد مورد اجماع دشوار یا حتی ناممکن است، تا آنجا که «ترنر» یکی از مهمترین نظریهپردازان در زمینه شهروندی و حقوق شهروندان گفته است: «اتخاذ یک نظریه واحد برای شهروندی ممکن نیست و متناسب است با شرایط متفاوت مدرنیزاسیون». در واقع ترنر به یک اصل پایه اشاره دارد و آن این که بسط یا قبض شهروندی و دایره مشمولیت آن از جهت حقوق و مسئولیتها تا حد زیادی با میزان توسعهیافتگی جوامع ارتباط و پیوند دارد، از اینرو متناسب با سطح مدنیت جوامع و وضعیت شاخصهای توسعه و حقوقبشری مفهوم شهروندی و حقوق منبعث از آن تحدید یا گسترش خواهد یافت. به علاوه در هر جامعهای ابعادی از شهروندی نسبت به دیگر ابعاد برجسته و مورد توجه بیشتر قرار میگیرند که این امر نیز تا حدود زیادی بر تعریف و تعبیر دامنه حقوق شهروندی اثرگذار است. برای نمونه در فرانسه مفهوم شهروندی بیشتر به مبنای نحوه رابطه «فرد با شهر» تعریف شده است اما در سنت انگلیسی به فرایندهای مدنیت و منزلت فرد توجه ویژه شده است. از سوی دیگر در سنت آلمانی شهروندی با مفهوم «جامعهمدنی» ارتباطی تنگاتنگ داشته و دولت موظف است برای ورود فرد به عرصه عمومی و رقابت در بازار زمینهسازی کرده و حمایت به عمل آورد.
بنابراین شهروندی به مثابه یک هویت جمعی محصول زمینه اجتماعی است که در آن متولد شده، «رشد کرده» و بارور شده است. شهروندی پدیده¬ای است اجتماعی که با تاریخ، سنن، نهادها و بهطورکلی عوامل محیطی و زیستی پیوند ناگسستنی دارد و از این-رو این زمینه و بستر در تحلیل نهایی، قوام¬بخش و جوهره و ذات شهروندی و هویت شهروند است. درست به همین دلیل و با تأکید بر روند تحولات جاری جوامع و وقوع تغییرات اجتماعی گسترده اجتنابناپذیر، تردیدی در فرایند تحول حقوق و مسئولیتهای فردی بهسوی شکلگیری شهروندی متصور نیست.
صاحبنظران مسائل اجتماعی تلاش کردهاند تا در این فرایند، شکلگیری پدیده شهروندی و مؤلفههای آن را شناسایی کنند. برای نمونه گروهی «منزلت»، «حقوق» و «هویت» را ابعاد به هم پیوسته شهروندی قلمداد کردهاند و تأکید دارند برای تحقق شهروند واقعی و فعال علاوه بر اعطای حقوق، بهرسمیتشناختن تفاوتها و تمایزات هویتی و قائلشدن منزلت اجتماعی برا عموم مردم نیز به همان میزان اهمیت دارد.
«رتیرو» یکی از صاحبنظران در زمینه شهروندی نیز چهار بعد متفاوت را برای شهروندی قائل است: حقوق (Rights)، تکالیف (Duties)، مشارکت (Participation) و هویت (Identity). به اعتقاد وی اعطای حقوق و واگذاری مسئولیتها تنها با زمینهسازی برای مشارکت شهروندان و بهرسمیتشناختن تفاوتهای هویتی به شکلگیری «شهروند» میانجامد. بر این اساس در تعاریف از شهروندی مؤلفههای متفاوتی برجسته و مهم قلمداد میشوند که لازم است در تدوین منشوری باعنوان «حقوق شهروندی» به آنها توجه کرد. به اختصار برخی از این تعاریف اشاره میشود:
۱ـ۱ـ شهروندی به مثابه برخورداری از حقوق
گفته شده شهروند کسی است که اهل یک شهر یا کشور باشد و از حقوق متعلق به آن برخوردار گردد (صبوری افشار، ۱۳۶۹). در این تعریف تابعیت شرط شهروند بودن محسوبشده و پیرو آن اعطای حقوق به تبعه شهروندی.
«وازماروف» شهروندی را مجموعهای از حقوق برابر در جهت مشارکت اعضای یک اجتماع که از فرصتها و تعهدات قانونی مقرر برخوردارند، تعریف کرده است، درواقع از دیدگاه وی اعطای حقوق به منظور برخورداری شهروند از فرصتها و تعهدات قانونی مقرر، نتایجی از جمله «مشارکت» را به دنبال خواهد داشت. در «فرهنگ جامعهشناسی» نیز شهروندی منزلتی تعریف شده که موجبات برخورداری از حقوق قدرت را فراهم میکند. (آموکراسی و دیگران، ۱۳۶۷) تلقی از شهروندی بهمثابه یک منزلت اجتماعی را تقریباً در اغلب رویکردها نسبت به شهروندی ملاحظه میکنیم، چنانکه ترنر (۱۹۹۴) معتقد است «شهروندی منزلتی اعطاشده به آنهایی است که اعضای کامل یک اجتماع هستند، همه آنهایی که این منزلت را دارا هستند، نسبت به حقوق و وظایفیکه این منزلت به آنها بخشیده، برابرند.» در اغلب تعاریف پیوند سرزمینی بهعنوان شرط لازم برای برخورداری از شهروندی و حقوق آن محسوب شده است و شاید از همین زاویه دو مفهوم «حقوقبشر» و «حقوق شهروندی» را با وجود تشابهات مفهومی و مصداقی بسیار زیاد، میتوان از یکدیگر تفکیک کرد. به این معنا که حقوقبشر به حقوق ذاتی انسانها، مستقل از سرزمین، تابعیت و هر عامل دیگری ازجمله جنسیت، قومیت، نژاد، مذهب و… اشاره دارد درحالیکه حقوق شهروندی با مفهوم تابعیت، ملیت یا سرزمین پیوند دارد. درست به همین دلیل در اغلب یا همه عناوین اسناد حقوق شهروندی، نام مکانی که افراد وابسته و منتسب به آن از آن حقوق برخوردارند، آمده است، مثل «منشور آفریقایی مردمان» یا «اعلامیه حقوق شهروندی فرانسه» یا «منشور شهروندان شیبویای ژاپن».
۲-۱- شهروندی بهمثابه برخورداری از حقوق و تکالیف
دانشنامه بریتانیکا، شهروندی را موقعیتی حقوقی تعریف کرده که دولت معین میکند و بر اساس آن حقوق و مسئولیتهای برابر به همه شهروندان اختصاص داده میشود، یا وجود شهروندان درجه دوم بر مبنای محل تولد، محل اقامت، جنسیت، اعتقاد، رفتارها، نژاد و طبقه، منتفی میشود. بر این اساس شهروندی ناظر بر ارتباط افراد و دولت است که طی آن از سویی فرد متعهد به وفاداری نسبت به دولت و از طرف دیگر مستحق حمایت از جانب دولت است. (یوسفی، ۱۳۸۷) از این منظر شهروندی بار دیگر منزلتی اجتماعی است که مستلزم ایفای نقش اجتماعی در جامعه مدرن است و منظومه بههم پیوستهای از حقوق و وظایف برابر همگانی را شامل میشود و بر این اساس احساس تعلق اجتماعی به جامعه و در نتیجه ارتقای مشارکت مؤثر را محقق میکند. به این ترتیب مزایا و منافع و امتیازات اجتماعی فارغ از تعلقات نژادی، قومی، طبقاتی، فرهنگی و مذهبی، بهطور عادلانه و منصفانه میان همه اعضای جامعه تقسیم میشود. (صرافی، ۱۳۸۷)
۳-۱- شهروندی به مثابه هویت
در برخی تعاریف ارائهشده از شهروندی، «هویت» مورد توجه قرار گرفته است، به این معنا که شهروندی بهمثابه هویت، حاکی از جنبههای رفتاری کنش فردی در برابر جامعه و درک آن است که فرد بخشی از جامعه است. بر این اساس هسته سخت و درونی «شهروندی» پذیرش وجود هویتهای متکثر و اختلاف در جامعه، احترام به این تفاوتها و بهرسمیتشناختن آن میباشد. از این دیدگاه شهروندی نوعی نگرش محسوب میشود که در آن شهروند خوببودن بهمنزله احساس تعلق به جمع در حین پذیرش تکثر درونی آن میباشد. درست به همین دلیل از این دیدگاه در تحلیل گرایش افراد به جرم و مشکلات اجتماعی، ضعف احساس شهروندی بهعنوان یک عامل مهم و مؤثر محسوب میشود.
سؤال یا مسئله مهمی که در تحلیل پیشنویس منشور حقوق شهروندی باید به آن پاسخ داد آن است که سند یادشده برپایه کدامیک از تعاریف سهگانه مورد اشاره تدوین شده است؟ اگرچه در متن منشور تعریف شفاف و روشنی در این زمینه ارائه نشده اما از خلال مباحث مطرح شده میتوان معنای مورد نظر تدوینکنندگان را استنباط کرد که در ادامه این مقاله توضیح داده خواهد شد.
۱ـ زمینه ها و بستر لازم برای تحقق شهروندی
فرهنگ شهروندی پایه و اساس شکلگیری حدود شهروندی یا ایجادکننده استعداد در جامعه مدنی برای برخورداری از حقوق شهروندی است. فرهنگ شهروندی (Citizenship Culture) مجموعهای از ارزشها، نگرشها و قوانین مشترک بنیادی است که دربردارنده احساس تعلق، تعهد و احترام به میراث مشترک و همچنین تشخیص حقوق و تعهدات شهروندی میباشد و بر اساس همین رویکرد است که مفهوم شهروند دموکراتیک نیز مطرح شده که در واقع متکی است بر منصفانه و عادلانه توزیعشدن حقوق و وظایف آحاد یک جامعه. فرهنگ شهروندی مکتبی است متشکل از عناصر مختلف، محصول جمعی است و در مسیر تحول تاریخی شکلگرفته و از نسلی به نسل دیگر منتقل گردیده، پایدار است و شامل طیفی از فرهنگهای درون جوامع میشود.
برای شکل¬گیری فرهنگ شهروندی سه گروه عوامل در پیوند با یکدیگر قرار می¬گیرند: عرصه¬ دولت (ساختار مسلط)، عرصه¬ خصوصی و عرصه¬ عمومی. درواقع شهروندی محصول تغییر یا به عبارت دیگر دموکراتیزه و عادلانهترشدن این سه عرصه است.
۱) عرصه دولت با تغییر به سمت حکمرانی خوب (Good Governance) مستعد تعامل با دو عرصه دیگر میشود. حکمرانی خوب مطابق آنچه برنامه سازمان ملل تعریف کرده عبارت است از استفاده از قدرت سیاسی و اداری در تمامی سطوح دولت برای برخورد مناسب با مشکلات پیش روی دولت. از مهمترین ویژگیهای حکمرانی خوب عبارت است از پاسخگویی، شفافیت، مشارکتجویی، قانونمحوری، عدالتجویی، کارایی و اثربخشی. نمود و تظاهر اعمال حکمرانی خوب در دولت نیز عبارت است از: قائلشدن به حق اظهارنظر و پاسخگویی، برخورداری از ثبات سیاسی و عدم اعمال خشونت، کارایی و اثربخشبودن دولت، حاکمیت قانون و اعمال آن و مبارزه با فساد. درواقع دولتی شایستگی آن را دارد که مدعی گسترش و تأمین حقوق شهروندی شود که در وهله اول به سوی حکمرانی خوب و کسب ویژگی¬های آن حرکت کرده باشد. آیا دولت یازدهم حرکت به سوی چنین سمت و سویی را در دستور کار خود قرار داده و حداقل در کادر سازمان¬ها، نهادها و دستگاه¬های تحت مدیریت خود بهخصوص نهادهای امنیتی و اطلاعاتی زمینه¬های لازم را برای بهرسمیتشناختن حقوق شهروندی ایجاد کرده است؟
۲) عرصه خصوصی دربرگیرنده حوزههای مرتبط با فرد و خانواده میشود. دو مفهوم شهروند فعال و شهروند منفعل و برمبنای آنها عضویت کسبشده (Achieved Partnership) و عضویت دریافتشده (Received Membership) مطابق آنچه هابز بر آن تأکید دارد، از مفاهیم کلیدی در تبیین وضعیت عرصه خصوصی هستند. عضویت دریافتشده اختصاص به همه شهروندان داشته و شامل حقوقی است که دولت در هر حال برای افراد و خانوادهها قائل است، لذا شهروندان برای کسب آن کمترین تحرکی از خود نشان نمیدهند. درحالیکه عضویت کسبشده به شهروندانی تعلق میگیرد که به صورت فعال برای کسب حقوق و تأمین حریم خصوصی تلاش کردهاند. در هر حال هر چه نسبت شهروندان فعال در عرصه خصوصی افزایش یابد و در مقابل نسبت شهروندان منفعل در این عرصه کاهش یابد زمینه تحقق حقوق شهروندی افزایش خواهد یافت. همچنانکه از توضیحات بالا میتوان به روشنی استنباط کرد، شهروندی در جامعهای محقق میشود که فردیت افراد یا شهروندان بهرسمیت شناخته شود و هویت فردی آنان باارزش محسوب شود. در سمت مقابل جامعه سنتی که فرد تنها در پرتو جمع از ارزش برخوردار میشود و فردیتی برایش قائل نمیشوند. به این ترتیب تنها شهروند فعال است که به اتکای فردیت مستقل از جمع تقابل بین حقوق و مسئولیت را حل و اساساً با آن مواجه نمیشود.
۳) عرصه یا سپهر عمومی (Public Sphere)
این عرصه شامل نهادها و سازمانهای عمومی از جمله گروههای رسمی و غیررسمی، انجمنها، اصناف، اتحادیهها، احزاب، مجامع فرهنگی، رسانهها و موارد مشابه است. عرصه عمومی بهعنوان رابطی میان دو عرصه دولتی و خصوصی عمل میکند. عرصه عمومی از یک سو با ایجاد نظم و ساماندهی اعضای جامعه، مشکلات و مسائل بسیاری از حوزههای تحت مدیریت دولت را حل میکند و به این ترتیب کمکیار دولت میشود، و از سوی دیگر با تشکیل گروهها، انجمنها و سازماندهی افراد درون آنها فشار وارد به دولت را برای اعمال اصلاحات و بهرسمیتشناختن تغییر تشدید میکند. برای تحقق حقوق شهروندی، تقویت و گسترش عرصه عمومی از اهمیت بسیاری برخوردار است. درواقع در همان حال که تقویت حقوق شهروندی باید موجبات تحرک، فعالیت و در نهایت تقویت جامعه مدنی و عرصه عمومی را فراهم کند اما از دیگرسو تقویت جامعه مدنی امکان گسترش عرصه عمومی را مهیا میکند.
بر این اساس خاطرنشان میسازد تنها به اتکای تقویت رویکرد حکمرانی خوب در عرصه حاکمیتی بهخصوص دولت، افزایش زمینه مناسب برای فعالسازی شهروندان در عرصه خصوصی و قدرتمندشدن عرصه عمومی و تعامل این سه عرصه امکان شکلگیری شهروندی و به دنبال آن حقوق شهروندی ممکن و میسر است. آیا پیشنویس حقوق شهروندی به این زمینه و بستر توجه داشته است؟ آیا دولت آمادگی یا امکان آن را دارد تا فضای مناسب را در هر سه عرصه دولتی، خصوصی و عمومی برای تأمین و تضمین حقوق شهروندی فراهم کند؟
۲ـ مؤلفه های شهروندی
با توجه با آنچه درباره تعریف شهروندی و زمینهها و بسترهای لازم برای تحقق آن آمده، تعیین مؤلفههای شهروندی کار دشواری نخواهد بود. «پارسونز» در حالیکه شهروندی را نتیجه توسعه، مدرنیته و دموکراتیکشدن جامعه میداند، سه مؤلفه اساسی و مهم برای شهروندی قائل است:
– عضویت اجتماعی با تعلق به یک جامعه، آنچه در تعاریف تبعه و تابعیت مینامیم.
– انسجام اجتماعی به معنی پیوندهای جدی با جامعه داشتن و برخورداری از ارزشها، رفتارها و نگرشهای مشترک دستکم در برخی مسائل و موضوعات مهم مانند وطندوستی، علاقهمندی به رشد و توسعه جامعه و…
– کنش اجتماعی یعنی به واسطه عضویت و احساس تعلق اجتماعی و برخورداری از ارزشهای مشترک برای استمرار و بقای اجتماعی و دسترسی به فرصتها و حقوق اجتماعی و انجام وظایف و مسئولیتها نسبت به اجتماع تلاشکردن.
علاوه بر این نظریهپردازان به مؤلفههای مهم دیگر نیز اشاره کردهاند که مهمترین آنها عبارتند از:
– پذیرش عضویت در یک اجتماع و قرارگرفتن در ردیف دیگر اعضای اجتماع
– وجود رابطه متقابل بین فرد و سایر افراد اجتماع
– وجود تعهدات و رابطه متقابل بین «فرد و دولت»، «دولت و جامعه»
– احساس تعلق به یک ملت
– احساس مسئولیت و متعهدبودن در قبال جامعه
– پایداری وابستگی و پیوستگی فرد و اجتماع
به این ترتیب و براساس آنچه تاکنون تقدیم حضور خوانندگان گرامی شد، روشن است که شهروندی مفهومی چندبُعدی، پیچیده و محصول توسعه اجتماعی است و به صرف اهدای برخی حقوق از سوی دولت به جامعه یا تصریح و تثبیت حقوق پیشتر داده شده، نمی¬توان انتظار داشت که احساس شهروندی، هویت شهروندی و فرهنگ شهروندی شکل بگیرد. پیشنویس حقوق شهروندی بهعنوان سندی حاوی اصول کلی، برنامه و خطمشی دولت «فاقد» چنین دیدگاه جامعنگری است و به همین سبب یک پارادایم با الگوی جامع است و از اینرو متن سند از انسجام و پیوستگی لازم برخوردار نمیباشد و دائماً در حد فاصل اصول کلی (در حد قانون اساسی) تا اقدامات اجرایی بسیار خرد (مثل پرداخت خسارت در صورت تأخیر هواپیما) نوسان دارد. ضمن آنکه بدون تعیین تکلیف نهایی حقوق شهروندی کل جامعه بهصورت بینظم و آشفتهای به مسائل مختلف اجتماعی گروهها و اقشار گوناگون میپردازد که همه اینها نشاندهنده فقدان چارچوب یا نظریه مشخص بهعنوان پشتوانه منشور میباشد و در ادامه این مسائل با دقت بیشتری مورد بحث قرار میگیرد.
۳ـ رویکردها به شهروندی و حقوق منبعث از آن
بسیاری از تعاریفیکه پیش از این درباره شهروندی ارائه شد محصول رویکردهای متفاوت نسبت به شهروندی است. ترنر که تعریف وی از شهروندی قبلاً مطرح شد، رویکردها به شهروندی را به دو گروه رویکرد محافظهکارانه و رادیکال تقسیم کرده است. به اعتقاد وی رویکرد محافظهکارانه مبتنی بر اعطای حقوق شهروندی از بالا به پایین یا از دولت به جامعه است. بنابراین در این رویکرد دولت نقش مهم و اساسی را ایفا میکند اما برپایه رویکرد رادیکال تحقق شهروندی و تأمین حقوق شهروندان از پایین به بالا یا حاصل تلاش و مشارکت اجتماعی و عرصه عمومی از طریق جنبش اجتماعی و تحمیل آن به دولت است اما از زاویهای دیگر برپایه مکاتب سیاسی سه رویکرد مهم نسبت به شهروندی وجود دارد:
اول ـ رویکرد لیبرال- فردگرا که بر شهروندی بهمثابه موقعیت یا منزلت (Status) تأکید دارد. در این دیدگاه منافع فردی بر منافع جامعه و دولت اولویت دارد و همه تلاشها متوجه تأمین حقوق افراد و پاسخ به نیازهای آنان است. در عین حال که وقتی نظم سیاسی موجود مورد تهدید قرار گیرد، وظیفه شهروندان دفاع از نظم موجود است.
دوم ـ رویکرد جمهوریخواهی- مدنی بر شهروندی به مثابه عمل و کنش تأکید دارد.
در عین حال فرد و منافع او بر جامعه و منافع جمعی اولویت ندارد. بر این اساس عضویت در اجتماع «احساس تعلق» به آن و مشارکت امکان تحقق شهروندی را فراهم میکند. از این دیدگاه «خیر عمومی» معیار محوری تشخیص حقوق و مسئولیتهاست تا به این ترتیب «هویت مدنی» و «شهروندی عام یا مشترک» تقویت گردد تا به این ترتیب انگیزه لازم را برای مشارکت ایجاد کند. در هر حال رویکرد جمهوریخواهی- مدنی حقوق را در پرتو مسئولیتها توضیح میدهد و تبیین میکند، از اینرو در مقایسه با رویکرد لیبرال که حقوق را مقدم بر مسئولیت و وظایف میداند، دیدگاهی کاملاً متفاوت محسوب میشود.
سوم ـ رویکرد مبتنی بر تعامل حقوق و مسئولیتها: سوسیال دموکراتها و جماعتگرایان (Communitarians) در جدال میان لیبرالها و جمهوریخواهان (بهخصوص سوسیالیستها) موضع میانهای را اتخاذ میکنند و براساس این نظر حقوق و تعهدات در پیوند و ارتباط با یکدیگر قرار دارند و اعطای یک حق، مسئولیتها و وظایفی را ایجاد میکند اما در عین حال همیشه و لزوماً هر تعهد در برابر یک حق قرار ندارد، بلکه ارتباطی نظامدار و پیچیده بین آنها وجود دارد. در این میان جماعتگرایان تأکید دارند که از لحاظ اخلاقی و منطقی افراد بر اجتماع اولویت ندارند، زیرا این اجتماع است که فرصت شکلگیری هویتهای فردی را فراهم آورده است. پس شهروندی هم بهمنزله عضویت کامل در اجتماع و عمل به تعهدات و وظایف اجتماعی است اما نه بر پایه اجبار و زور بلکه به اعتبار مسئولیتهای اخلاقی در قبال جامعه.
پیشنویس منشور حقوق شهروندی کدامیک از سه رویکرد مورد اشاره را اتخاذ کرده است؟ دستکم در متن سند صراحتی در این خصوص وجود ندارد و از اینرو نوعی درهم ریختگی و اختلاط در رویکرد سند مشاهده میشود که در جای خود مورد بحث قرار خواهد گرفت.
۴ـ شهروندی در اسناد و مدارک جهانی
یکی از ملاکهای ارزیابی پیشنویس منشور حقوق شهروندی میتواند اسناد و مدارک جهانی در این زمینه باشد. منشور (Charter) در دایرهالمعارف آکسفورد اینچنین تعریف شده است:
«بیانیهای مکتوب از حقوق گروه مشخصی از مردم است، یعنی موافقت پایهای که توسط فرد یا افرادی از جامعه نوشته میشود و بر اساس آن روابط و حقوق متقابل اعضای یک ساختار اجتماعی نظیر یک دانشگاه یا شهر شکل میگیرد.»
در میان اسناد منتشره درباره حقوق شهروندی مهمترین آنها که اغلب مورد استناد قرار میگیرند عبارتاند از:
– اعلامیه حقوق بشر و شهروندان (۱۹۷۹): این اعلامیه در صحن مجمع عمومی فرانسه تصویب شد و بهمثابه سند مادر بسیاری از اعلامیههای حقوق شهروندی به آن استناد میشود.
– منشور کانادایی حقوق و آزادیها (۱۹۸۲): این منشور دیدگاه مردم امریکای شمالی نسبت به حقوق شهروندی است و تأکید بیشتر آن بر جنبههای حقوقی و قضایی میباشد.
– منشور آفریقایی مردمان و بشریت (۱۹۸۱): این منشور تلاشی است برای احقاق حقوق ساکنین قاره آفریقا.
– منشور شهروندان شیبویای ژاپن (۱۹۹۷): این منشور به صورت اختصاصی رویکردی آیندهنگر نسبت به زندگی در شهر مدرن و تحولات آینده آن دارد.
– منشور مردم (۲۰۰۱): این سند بر مبنای منشور کبیر (Mega Chart) انگلستان نوشته شده و یکی از نخستین اسناد حقوق شهروندی در سده جدید است.
– منشور جهانی حقوق شهری (۲۰۰۴): این منشور که برپایه مباحث جهانی درباره حقوق ساکنین شهرها تدوین شد، عمدتاً به بحث شهر و شهرنشینی و حقوق شهرنشینی و حقوق ساکنین شهرها میپردازد و مبنای بسیاری اسناد در این زمینه شده است.
دامنه حساسیت و بحث درباره حقوق شهروندی آنچنان گسترده و وسیع شده که برپایه آن میتوان فهرستی طویل از اسناد و مدارک، اعلامیهها و منشورها درباره حقوق شهروندی ارائه داد که از حوصله این مقاله خارج است، اما پرسش مهم و اساسی آن است که آیا تدوین¬کنندگان پیش¬نویس منشور حقوق شهروندی، ذخیره و گنجینه¬ قابل توجه بشری را پیش از تدوین منشور بررسی و مطالعه کرده¬اند؟ آیا این اقدام در تداوم تلاش¬های پیشین در این زمینه بوده است؟
براساس جمعبندی محققانهای که پورعزت و دیگران (۱۳۸۶) انجام دادهاند، هفت حق مهم و اساسی بهطور مشترک در کلیه اسناد درباره حقوق شهروندی در سطح جهانی مورد نظر قرار گرفتهاند که میتواند حداقل مطالبات مندرج در این زمینه محسوب شده و این اصول عبارتند از:
۱- حق احترام برابر: هرگونه سهم افراد از مشارکت اجتماعی در نسبت میزان مشارکت فعال و تمامعیار آنها در اداره بهتر جامعه، تأمین حداقل رفاه بر آحاد جامعه و احترام برابر به آنها اعطا میشود.
۲- حق آزادی: حق آزاد زیستن و برخورداری از حق اظهارنظر و حفظ عقیده و ابراز اندیشه برای همه شهروندان الزامی است.
۳- حق برخورداری از امنیت: حق حیات در عین برخورداری از دولت حامی شهروندان از مهمترین حقوق برای تأمین امنیت شهروندان است.
۴- حق برخورداری از آسایش و رفاه نسبی: برخورداری از حداقل رفاه و آسایش شرط اساسی پایداری سیستم اجتماعی و زندگی جمعی است.
۵- حق برخورداری از دانش و آگاهی کافی: توزیع عادلانه اطلاعات بهویژه درباره مسائل مهم و سیاسی ـ اجتماعی از مهمترین حقوق شهروندی محسوب میشود.
۶- حق برخورداری از امکان پیشرفت: بر اساس این اصل توسعه و پیشرفت حقی است همگانی مه هیچکس نباید مانع از تحقق آن برای آحاد جامعه شود.
۷- احترام به حق جامعه در برخورداری از مساعدت مسئولانه افراد: هر کس در جامعه زندگی میکند و از مواهب زندگی جمعی بهرهمند میشود، در برابر سرنوشت جامعه متعهد بوده، موظف به مشارکت مسئولانه در رفع مشکلات و مسائلی است که سعادت جامعه را تهدید میکند.
۵ـ شهروندی در اسناد و مدارک ایران
اصرار این نگارنده بر اشاره به سوابق برای تدوین اسنادی در زمینه حقوق شهروندی عمدتاً تأکیدی است بر لزوم توجه به انباشت نظری و تجربی در هر اقدام برای بهروزی جامعه ایران و اینکه تنها به اتکای آنچه تا پیش از این رخ داده میتوان آنچه را اکنون محقق شده یا قرار است محقق شود، ارزیابی کرد. بر این اساس به اختصار فهرستی از این تلاشها پس از انقلاب اسلامی تا امروز ارائه میشود.
قانون اساسی
فصل سوم قانون اساسی باعنوان «حقوق ملت» در اصول ۱۹ تا ۴۳ لزوم بهرهمندی مردم از حقوق شهروندی را مورد تأیید قرار داده است . در سایر فصول مثل فصل پنج (حق حاکمیت)، فصل شش (حق انتخابات) و فصل هفت (شوراها) برخی دیگر از حقوق شهروندی مطرح شده است. در ادامه فهرستی از حقوق مندرج در قانون اساسی مطرح میشود :
– اصل سوم (بند ششم): محو هرگونه استبداد و خودکامگی و انحصارطلبی
– اصل سوم (بند هشتم): تکلیف دولت در ایجاد زمینه برای مشارکت عامه مردم برای تغییر سرنوشت سیاسی اقتصادی و فرهنگی خود
– اصل ۱۳: آزادی پیروان برخی از ادیان یا مذاهب
– اصل ۱۵: حق برخورداری یکسان از حقوق هر رنگ
– اصل ۱۹: برابری حقوق مساوی مردم ایران از فرهنگ، نژاد و زبان
– اصل۲۰: برخورداری همه ملت از حمایت قانونی و حقوق سیاسی ، اقتصادی ، اجتماعی و فرهنگی
– اصل۲۳: ممنوعیت تفتیش عقاید
– اصل ۳۲ : هیچکس را نمیتوان دستگیر کرد مگر به حکم قانون
– اصل ۲۴: آزادبودن نشریات و مطبوعات در بیان مطالب، ممنوعیت بازرسی نامهها و…
– اصل ۲۶: آزادی احزاب و انجمنهای سیاسی و صنفی
– اصل ۲۷: آزادی تشکیل اجتماعات و راهپیماییها
– اصل ۲۸: حق انتخاب شغل
– اصل ۳۱: حق برخورداری از مسکن مناسب
– اصل ۴۰: تعامل بین حقوق شخصی افراد و حقوق عمومی
– اصل ۴۶ و اصل ۴۷: مصونیت شغل و مسکن از تعرض و حق مالکیت
– اصل ۱۵: حق استفاده از زبانهای محلی و قومی در مطبوعات و رسانههای گروهی و تدریس ادبیات آنها در مدارس در کنار زبان فارسی آزاد است
– اصل ۲۹: حق برخورداری از تأمین اجتماعی
– اصل ۱۶۴: قاضی را نمیتوان معزول کرد بدون محاکمه و ثبوت جرم یا تخلفی که موجب انفصال است یا محل خدمت او را تغییر داد مگر به اقتضای مصلحت جامعه
– اصل ۳۷: اصل برائت
– اصول ۱۵۶، ۱۵۹، ۱۶۵: اصل تأمین قضایی
– اصول ۳۵و ۳۶: رعایت قوانین در پیگرد و دستگیری و حق انتخاب وکیل
– اصل ۳۸: ممنوعیت شکنجه
– اصل ۱۶۵: حق علنیبودن دادرسی
– اصل ۱۵۹: حق دادخواهی
در مجموع، قانوناساسی ۱۶ اصل به حقوقی که برخورداری از آنها هیچگونه قید و شرطی ندارد، هفت اصل به حقوقی که به حکم قانون مقید و محدود شده اند و پنج اصل که به حکم اسلام، استقلال ملی، آزادی و وحدت ملی محدود و مقید شدهاند، اشاره دارد.
به اتکای همین تکالیف مندرج در قانوناساسی در تاریخ ۲۱/۹/۱۳۸۷ در پی ابلاغ ریاستجمهوری، وزارت کشور «دفتر صیانت از حقوق شهروندان» را زیر نظر معاونت اجتماعی این وزارتخانه تشکیل داد که وظیفه داشت در سه حوزه عفاف و حجاب، حقوق شهروندی و امنیت عمومی فعالیت کند.
– برنامه های توسعه:
اگر چه در برنامههای اول تا سوم توسعه از واژههای «شهروند» و «حقوق شهروندی» استفاده نشده اما در برنامه سوم توسعه، مواردی به حق تأمین اجتماعی اختصاص داده شده است. در برنامه چهارم توسعه (۱۳۸۸-۱۳۸۴) برای اولینبار هم از عنوان شهروندی استفاده شده و هم تا حدودی به برخی از حقوق اشاره شده است. برای نمونه در ماده ۳۸ قانون برنامه چهارم آمده است: دولت موظف است تا پایان سال اول برنامه، در قلمروهای اقتصادی که انحصار طبیعی یا قانونی وجود دارد و همچنین قلمروهایی که انحصارات جدید از توسعه اقتصادی شبکهای و فناوری اطلاعات به وجود میآید، با رعایت حقوق شهروندان لایحه تسهیل شرایط رقابتی و ضدانحصار را به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند. بهعلاوه در ماده ۴۴ نیز، استقرار جامعه اطلاعاتی و تضمین دسترسی گسترده ایمن «شهروندان» مطرح شده است.
در ماده ۱۰۰ قانون برنامه چهارم توسعه دولت مکلف شده برای ارتقای حقوق انسانی، استقرار زمینههای رشد و تعالی و احساس امنیت فردی و اجتماعی در جامعه و تربیت نسلی فعال، مسئولیتپذیر و… مفتخر به ایرانیبودن، «منشور حقوق شهروندی» را تنظیم و به تصویب مراجع ذیربط برساند.
ماده ۱۱۹ برنامه چهارم توسعه نیز ارتقای امنیت عمومی و انضباط اجتماعی از طریق مشارکت همه ایرانیان را بر اساس حق برابر شهروندی در نظام تصمیمگیری، تصمیمسازی و مدیریت اجرایی کشور بهرسمیت شناخته است.
بنابراین در مجموع از متن و فحوای مواد یادشده در برنامه چهارم توسعه روشن است که:
۱- ایده «تدوین و تصویب منشور حقوق شهروندی» حدود هشت سال پیش از این (۱۳۸۴) مطرح و به تصویب نظام قانونگذاری نیز رسیده است.
۲- دامنه مشمول پیشبینیشده برای این منشور در برنامه چهارم بسیار وسیع و به همه حوزههای تصمیمسازی، تصمیمگیری و اجرا گسترش داده شده است.
قصد نگارنده از اشاره به این سوابق کاهش ارزشهای اقدام دولت یازدهم در تدوین پیشنویس منشور نیست، بلکه نشاندادن موقعیت، جایگاه و راهی است که جامعه در مسیر احقاق حقوق شهروندی پیش آمده تا اگر دولت ارادهای برای پیشبرد این حقوق دارد، گامی پیشتر گذارد.
– سایر قوانین و مقررات:
قانون «احترام به آزادیهای مشروع و حفظ حقوق شهروندی» در سال۱۳۸۳ به تصویب رسید، پیش و پس از آن نیز مجموعهای از قوانین در حمایت از گروههای محتلف اجتماعی بهخصوص گروههای در معرض خطر مانند کودکان، زنان، معلولان و سالمندان به تصویب رسید که هر یک علاوهبر تثبیت برخی حقوق شهروندی به اصلاح قوانینی که ناقض این حقوق بودند نیز پرداخت. جهت ممانعت از تطویل مقاله حاضر از اشاره به یکیک این قوانین معذوریم اما همه مواردی که در متن پیشنویس منشور آمده و به عبارتی دیگر بسیار فراتر از حقوق مندرج در بخش دوم منشور در قوانین و مقررات جاری به حقوق شهروندی اشاره شده است. با این وجود مانند اغلب اصول قانون اساسی، بسیاری از حقوق مندرج در قوانین و مقررات جاری نیز بر زمین مانده و به اجرا درنیامدهاند. علاوهبر این جمهوری اسلامی ایران بسیاری از کنوانسیونها و معاهدات بینالمللی از جمله کنوانسیون حقوق کودکان، یا بیانیه اجلاس بینالمجالس درباره انتخابات آزاد، عادلانه و منصفانه را پذیرفته و به این ترتیب به لحاظ قانونی موظف به رعایت تعهدات مندرج در آنها بهخصوص درباره حقوق شهروندی شده است اما هیچیک از اینها موجب نشده تا وضعیت حقوق شهروندی ارتقا یابد یا تعهد دولتها به این حقوق افزایش یابد. در هر حال آنچه در وهله اول از مقایسه حقوق مندرج در قوانین و مقررات فعلی و متن پیشنویس منشور بهخصوص فصل دوم آن استنباط میشود این است که قوانین و مقررات موجود بسیار فراتر، منسجمتر از آنچه در منشور آمده حقوق شهروندی را تحت پوشش قرار دادهاند و لذا اگر کل فصل دوم پیشنویس منشور که طولانیترین فصل آن را نیز تشکیل میدهد حذف و عبارت زیر جایگزین آن شود، نهتنها چیزی از دایره شمول منشور نمیکاهد بلکه بر انسجام و گستردگی حقوق مندرج در آن نیز خواهد افزود:
«دولت موظف به انجام هرگونه اقدامی به منظور تأمین، تحقق و اجرا و تضمین کلیه حقوق شهروندی مندرج در قانوناساسی، قوانین و مقررات جاری، کنوانسیون¬ها و معاهداتی که از جانب جمهوریاسلامی ایران پذیرفته شده، می¬باشد. به این منظور تدوین هر انتشار عمومی سندی مشتمل بر همه این حقوق و اطلاع¬رسانی و آموزش عمومی آنها را در مدارس، دانشگاه¬ها، سازمان¬ها و مؤسسات دولتی عهدهدار می¬باشد.» به این ترتیب دولت میتواند در فرصت مناسب و با دقت بیشتری در چارچوب سیاست کلی حاکم بر پیشنویس یعنی «نبودن در مقام توسعه یا تعیین «حقوق شهروندی» فهرست جامع و طبقه بندی شده از حقوق شهروندی را تدوین و مستند کند.
۷- ارزیابی متن پیشنویس
با توجه به توضیحاتی که پیش از این داده شده به ارزیابی دقیقتر متن پیشنویس منشور حقوق شهروندی که از این پس «سند» نامیده میشود، میپردازیم.
۱-۷- ماهیت سند
در متن پیشنویس، اینکه سند یادشده سرانجام بر چه اساسی و توسط چه مرجعی رسمیت خواهد یافت، اشاره نشده است. در این زمینه سه وضعیت متصور است:
اول: با انجام تمهیداتی ـ که اصولاً جز یکی دو مورد متعارف نبوده و نیست ـ پیشنویس به مجمع تشخیص مصلحت ارسال تا به نیابت از رهبری بهعنوان اصول و سیاستهای نظام به تصویت رسد.
دوم: تقدیم پیشنویس به مجلس شورای اسلامی بهعنوان یک لایحه تا پس از طی مراحل قانونی و تأیید نهایی آن توسط شوراینگهبان، بهعنوان قانون مصوب در دستور کار قوا بهخصوص قوهمجریه قرار گیرد.
سوم: تصویب پیشنویس در هیئت دولت ـ با استناد به اصول ۸۵ و ۱۳۸ قانوناساسی ـ و بهعنوان یک مقرره متضمن اجرا در قوه مجریه
چهارم: ابلاغ متن نهایی از سوی ریاستجمهور بهعنوان متن راهنما در دستگاههای اجرایی و عموم مردم
پنجم: ابلاغ متن نهایی از سوی معاونت حقوقی ریاستجمهوری بهعنوان متن راهنما و ارشادی برای دستگاههای اجرایی و عموم مردم
در متن سند قرائنیکه گزینههای اول و دوم را تأیید کند وجود ندارد اما در مورد سایر گزینهها شواهدی میتوان یافت و در هر حال اینکه متن نهایی، سرانجام چه سرنوشتی خواهد داشت، از مجهولات سند محسوب میشود که میتوان یکی از نقاط ضعف اساسی آن بهشمار آید.
نکته حائز اهمیت در این زمینه آن است که متناسب با روند پیشبینیشده برای تصویب سند یادشده و میزان و دامنه شمولیت، اعتبار و ضمانت اجرایی آن نیز تحتتأثیر قرار میگیرد، به این معنا که هر چه از گزینه اول به گزینههای چهارم و پنجم نزدیکتر شویم، هم از اعتبار سند کاسته خواهد شد و هم از دامنه مشمول آن و ضمانت اجرایش توسط دستگاههای مرتبط در عین حال فرایند کنترل و فیلترینگ هر یک از گزینهها متفاوت و تقریباً در گزینههای اول و دوم امکان تصویب چنین سندی با حفظ محتوای حداقلی آن بسیار کمتر از گزینههای چهارم و پنجم است. البته خاطرنشان میسازد که حتی در صورتی که متن مورد بحث به استناد اصل ۱۳۸ قانوناساسی در هیئت دولت تصویب شود بنابر اصل ۸۵ قانوناساسی قوهمقننه میتواند نسبت به آن واکنش نشان دهد. در هر صورت مباحث مورد اشاره نشان میدهد که تعیین هویت نهایی سند و مرجع تصویب آن نقش مهم و بهسزایی در سرنوشت و محتوای نهایی آن دارد و لذا سند نمیتواند در این زمینه سکوت اختیار کند.
۲-۷- عنوان سند
به تبعیت از اشکال اول، عنوان سند نیز تا حدی مبهم است. از سویی در متن سند و بهخصوص مقدمه آن بارها تصریح شده که این سند برنامه و خطمشی دولت در زمینه تأمین حقوق شهروندی است اما از سوی دیگر در متن سند به حوزهها و مسائلی اشارهشده که کاملاً خارج از حیطه دولت و قوهمجریه است؛ علاوه بر این در مواردی برای حاکمیت یا قوهقضائیه تعیین تکلیف شده که پس از این توضیح داده خواهد شد. بنابراین ابهامی که در عنوان سند وجود دارد محصول ابهام در متن است. با همه این اوصاف عنوان میتواند با اضافهشدن یکی از سه عبارت «دولت یازدهم»، «دولت جمهوری اسلامی ایران» و «نظام جمهوری اسلامی ایران» تا حدودی از ابهام خارج شود. اما حل این مسئله موکول به تعیین تکلیف در ایراد اول یعنی مرجع تصویب سند است. بدیهی است اگر هیئت دولت، رئیسجمهور یا معاون حقوقی ایشان سند را تصویب و ابلاغ نماید، عنوان سند «منشور حقوق شهروندی در دولت یازدهم» خواهد شد اما با تصویب توسط مجلس شورای اسلامی یا مجمع تشخیص عنوان میتواند نشاندهنده سندی پایدارتر و معتبرتر گردد. در هر حال دولت بهعنوان مبتکر این سند ناچار است استراتژی خود را در فرایند رسمیت آن انتخاب و به تناسب آن عنوان سند را نیز اصلاح کند. همه این مباحث نشاندهنده گرههای کوری است که در مسیر دموکراتیزاسیون وجود دارد و لذا اختصاص به جامعه ایران ندارد.
۳-۷- هدف سند
در مقدمه سند آمده است: «بدینوسیله خطمشی و برنامه دولت جمهوریاسلامی ایران در زمینه بازخوانی، شناسایی، اعلان، توسعه، اجرا و نظارت بر تحقق حقوق شهروندی، اعلام میگردد.» در این زمینه توجه به نکات زیر از اهمیت برخوردار است:
– اول: «بازخوانی» و «شناسایی» میتواند بهعنوان هدف یک سند آن هم با عنوان برنامه و خطمشی دولت در نظر گرفته شود. درواقع دولت وقتی مبادرت به انتشار یک سند میکند باید کاملاً از جوانب، حوزهها و ابعاد موضوع آگاهی داشته باشد، تا بتواند در مورد «اعلان»، «توسعه» و «اجرا و نظارت» آن تصمیم بگیرد. بر این اساس کاربرد دو واژه مذکور در مقدمه موضوعیت ندارد.
– دوم: «اعلان» حقوق شهروندی واژهای مبهم و نادقیق برای چنین سندی است. درست مانند اینکه برای اولین بار قرار است قانون اساسی به اطلاع عموم رسد یا حقوق در قوانین قبلاً به تصویب رسیده، منتشر گردد، برای چنین امر خطیری صرف «اعلان» فاقد اهمیت و ارزش است. در حالی که سند میتوانست در این زمینه از واژههایی مانند «ترویج» و «آموزش» استفاده کند که از بار مفهومی مناسبی برای چنین سندی برخوردار هستند.
– سوم: «توسعه» حقوق شهروندی از دیگر اهدافی است که در مقدمه مورد تأکید قرار گرفته است. قطعاً نگارنده با ایجاد چنین تکلیفی برای دولت موافقت دارد اما مشکل اساسی این است که در فصل اول بند ۱-۶ سند تصریح شده «این منشور برنامه و خط مشی دولت است و در مقام ایجاد حقوق و تکالیف و یا توسعه و تضییق آنها نمیباشد.» درواقع دولت موضع نهایی و روشنی در قبال وضع موجود یا «حقوق شهروندی مصوب فعلی» ندارد یا در این زمینه سرگردان است. زمانی که بدون تعیین تکلیف در این خصوص یعنی اتخاذ تصمیم قاطع دولت درباره: ۱ ـ تضییق و تحدید حقوق شهروندی فعلی؛ ۲ـ تثبیت حقوق شهروندی فعلی و ۳ـ توسعه حقوق شهروندی فعلی، نمی¬تواند چشم¬انداز آینده خود را روشن کند و بدون تعیین این استراتژی دچار چپ¬روی یا راست¬روی خواهد شد.
– چهارم: در مقدمه تصریح شده که این سند «خطمشی و برنامه دولت جمهوری اسلامی ایران برای اجرا و نظارت بر حقوق شهروندی است». در واقع متن سند از آغاز امر اجرا و نظارت را منحصر به دولت کرده و اگر چه در بخشهای بعدی سند، وظایفی را نیز برای جامعه مدنی و سازمانهای غیردولتی پیشبینی کرده اما اصولاً رویکرد حاکم بر این سند «محوریت دولت است» که بنا بر آنچه در مباحث مقدماتی این مقاله گذشت، تحقق حقوق شهروندی بدون بهرسمیتشناختن نقش جامعه مدنی در برنامهریزی، تصمیمسازی، تصمیمگیری و اجرایی در این حوزه ناممکن است.
۴-۷- ابهام در رویکرد
پیش از این سه رویکرد نسبت به حقوق شهروندی یعنی ۱ـ رویکرد مبتنی بر حقوق؛ ۲ـ رویکرد مبتنی بر حقوق و تکالیف و ۳ـ رویکرد مبتنی بر هویت، را تبیین کردیم. انتظار آن بود که در متن مقدمه یا فصل اول منشور به روشنی یکی از سه رویکرد مورد اشاره یا رویکرد چهارمی بهعنوان «نگاه منشور به حقوق شهروندی» ارائه شود. اما متأسفانه این ابهام در رویکرد تا پایان سند روشن نشده است. برای نمونه در بند ۱-۱ از ماده یک و دیگر مواد دائماً بر حقوق تأکید شده اما از سوی دیگر در بند ۱-۶ از ماده یک میزان «حقوق و تکالیف» مورد استفاده قرار گرفته است. به علاوه در مواد متعدد «سند» وظایف و تکالیفی به صورت مستقیم و غیرمستقیم برای دولت و شهروندان پیشبینی شده که عمدتاً متأثر از رویکرد دوم است. در مورد رویکرد سوم یعنی حقوق شهروندی بهمثابه هویت نیز در سند شواهدی ملاحظه شد. بر این اساس دولت ناچار است با رویکرد مشخص و چارچوب معینی منشور را تدوین و «حقوق» و «تکالیف» را از یکدیگر تفکیک یا حتی «تکالیف» را از متن سند حذف کند. در هر صورت با روشنشدن چارچوب یادشده میتوان با صراحت بیشتری منشور را تدوین کرد. در همین زمینه اتحاد یکی از سه رویکرد ۱ـ لیبرال، ۲ـ جمهوریخواهی- مدنی، ۳ـ تعادل حقوق و مسئولیتها، نیز برای تدوین سند اهمیتی بهسزا دارد. از دیدگاه نگارنده رویکرد غالب در قانوناساسی و دیگر اسناد، رویکرد سوم یعنی «تعادل حقوق و مسئولیتها»ست اما آنچه از گفتمان حاکم بر دولت استنباط میشود بیشتر به رویکرد لیبرال نزدیک است. متن «پیشنویس» منتشرشده نیز اختلاطی است از سه رویکرد که به هر حال تناقضات درونی متن را افزایش داده است. بدون اتخاذ دیدگاه مناسب در این زمینه، تصمیمگیری درباره دایره شمول حقوق و مسئولیتها در سند ضمن حفظ انسجام آن دشوار یا حتی ناممکن است.
۵-۷-ابهام در دایره شمول حقوق شهروندی در سند
در متن سند مکرراً درباره حقوق شهروندی مندرج در قانوناساسی و دیگر قوانین و مقررات بحث شده است. ازجمله در مقدمه به اصول مندرج در فصل سوم قانوناساسی اشاره شده، یا در بند ۱-۵ از فصل اول و ماده سه در فصل دوم، در حالیکه بخش قابلتوجهی از حقوق شهروندی در کنوانسیونها و اسناد حقوقی بینالمللی پذیرفته شده توسط جمهوریاسلامی ایران است که به استناد ماده ۹ قانون مدنی در حکم قوانین رسمی است. برای نمونه کنوانسیون حقوق کودک که با حق مشروط از سوی جمهوری اسلامی ایران پذیرفتهشده یا مصوبه بینالمجالس درباره شرایط و ضوابط «انتخابات آزاد، عادلانه و منصفانه» در حضور نمایندگانی از مجلس شورای اسلامی ایران به تصویب رسید، از اینرو نمیتوان حقوق مندرج در ین اسناد را ـ که از اهمیت زیادی نیز برخوردارند ـ از دایره شمول حقوق شهروندی خارج کرد یا نادیده گرفت. اتفاقا در بند ۱-۱ از فصل اول در مقام حقوق اتباع ایران و دیگر کشورها به اسناد مذکور اشاره شده است.
۶-۷- ابهام در دایره شمول سازمانهای متعهد به سند
پیش از این توضیح داده شد که تعهد به حقوق شهروندی موکول به سیاست عمومی حاکم بر یک جامعه است که توسط نظام مصلحت پذیرفته میشود. به علاوه توضیح داده شده که پیشنیاز تحقق حقوق شهروندی «حکمرانی خوب» است که نمیتواند تنها به یکی از سه قوه، یعنی قوهمجریه منحصر شود. بر این اساس در صورتی که دولت خود را ملزم به پیگیری حقوق شهروندان میداند، نباید راه سهلتر یعنی آنچه در محدوده اختیارات قوهمجریه است را برگزیند و از نقش دیگر قوا و نهادها در این زمینه چشمپوشی کند. به علاوه با توجه به موقعیت و جایگاهی که در قانوناساسی برای رئیسجمهور بهعنوان ناظر بر اجرای قانوناساسی و عالیترین مقام پس از رهبری تعیین شده، حداقل از موضع ارشادی رئیس دولت میتواند هماهنگکننده و منادی حقوق شهروندی در هر سه قوه باشد. دولت با استفاده از اختیار ارائه لوایح قانونی به مجلس یا بهعنوان عضو مجمع تشخیص مصلحت و یا بهعنوان ریاست شورای انقلاب فرهنگی گامهای اساسی به سمت گسترش دایره شمول سازمانهای متعهد به سند مورد بحث بردارد، دولت در پیشنویس «سند» تقریباً کمترین روزنهای در این جهت نگشوده و با تنزهطلبی اصرار داشته پیشنویس تنها «خطمشی و برنامه دولت و اصول راهنما»ی آن در کلیه اقدامات و دستگاههای اجرایی باشد. از این موضع بارها از جمله بندهای ۱-۵ و ۱-۶ از ماده یک تصریح شده است اما آیا متن سند توانسته نسبت به این تحدید، سازمانی را متعهد سازد؟ پاسخ منفی است. درواقع علاوهبر اشاره به حقوقی در متن سند که اصولاً در حوزه وظایف دیگر قوا بهخصوص قوهقضائیه است، (مانند بندهای ۳-۱، ۳-۳، ۳-۸، ۳-۱۱، ۳-۱۶) از جمله حق حیات، زندگی شاد، آزادی اندیشه، و … در برخی موارد نیز سند به وظایف و تکالیف حاکمیتی وظایف و تکالیف قوهقضائیه (مانند ماده ۳۰ و کلیه حقوق مندرج در مواد مرتبط با عدالت قضایی بندهای ۳-۸۵ تا ۳-۹۳) اشاره مستقیم داشته که اصولاً با ادعای تحدید سند در حوزه وظایف قوهمجریه ناهمخوان است.
در صورت اصرار دولت بر حفظ موضع و جایگاه پیشگفته، سند و شکل اساسی که در برابر آن قرار میگیرد موضع و نحوه واکنش در برابر نقض حقوق شهروندی توسط دیگر قوا یا سازمانها و نهادهای مستقل از قوهمجریه بهخصوص نهادهای سیاسی و امنیتی است. درواقع دولت در عین رعایت استقلال سه قوه، چگونه میتواند بسط و گسترش رعایت حقوق شهروندی را در دستور کار خود قرار دهد و در همان حال نسبت به موارد نقض این حقوق در دیگر قوا یا سازمانها و نهادهای متفاوت باشد.
۷-۷- مسکوتگذاشتن موارد نقض حقوق شهروندی در قوانین و مقررات جاری
توصیهایکه در متن شده و فصل اول منشور وجود دارد آن است که قوانین و مقررات جاری بلا استثنا در جهت تأمین و تضمین حقوق شهروندی تدوین و تنظیم شدهاند و لذا تنها مسئله موجود، احصای این قوانین و تلاش برای اجرای آنهاست، درحالیکه اساساً در قوانین و مقررات موجود موارد قابلتوجهی مبنی بر نقض حقوق شهروندی وجود دارد که تنها با بازبینی قوانین می-توان آنها را شناسایی و استخراج کرد. به علاوه بدون اصلاح قوانین و مقررات کنونی تناقض حقوق شهروندی چگونه میتوان انتظار داشت که این حقوق تأمین شوند؟ برای نمونه مطابق ۱-۳ قانون مجازات اسلامی در صورتیکه پدر یا جد پدری فرزندشان را به قتل برسانند و حق حیات او را سلب کنند قصاص نمیشوند یا براساس تبصره ماده ۲۸[۱] قانون آیین دادرسی کیفری حضور وکیل در زمان تحقیق الزامی نبوده و موکول به نظر قاضی تحقیق است، که در تمامی یا اغلب موارد این حقوق سلب میشود، بنابراین حق برخورداری از دادرسی عادلانه نقض میشود.
۸-۷- ابهام در معیار برای تعیین اهمیت حقوق شهروندی
در ماده دو ذیل فصل دوم پیشنویس آمده است: دولت جمهوری اسلامی ایران موارد ذیل را بهعنوان مهمترین حقوق شهروندی اعلان نموده…»، اما توضیحی در این خصوص که چرا این را حقوق میداند، نیامده است. به علاوه موضوع مقدماتیتر آن است که اساساً چرا دولت باید درصدد اولویتبندی حقوق شهروندی برآید.
همانطورکه در بند ۱-۳ از ماده یک منشور آمده هیچیک از حقوق شهروندی نباید دیگر حقوق را محدود سازد. به عبارت دیگر وقتی قوانین جاری تضمینکننده جمعی از حقوق شهروندی هستند، چگونه دولت باید به خود اجازه دهد که فقط ضامن و حامی اجرای برخی از آنها باشد و نه همه آن حقوق.
ممکن است در پاسخ به پرسش بالا ادعا شود که فهرست حقوقی که در ماده سه آمده و بخش اعظم منشور را به خود اختصاص داده لزوماً جامع و مانع نیست و حتی نتوانسته همه حقوق مندرج در قوانین و مقررات جاری را دربرگیرد لذا منشور به ناچار منحصر به این حقوق شده است. اگر چه این ادعا که همه حقوق مندرج در ماده سه (فصل دوم) شامل حقوق شهروندی در قانوناساسی و قوانین جاری نیستند، صحت داشته و در ادامه درباره آنها بحث خواهیم کرد اما این مشکل میتوانست با کاربرد صحیحتر و دقیقتر کلمات و جملات مناسب رفع گردد و نه تحدید حقوق قانونی. بر این اساس در صورتیکه متن ماده سه به ترتیب زیر اصلاح شود، نیازی به اولویتبندی و محرومکردن شهروندان از حقوقی که به موجب قانون داشتهاند نخواهد بود. عبارت پیشنهادی: «دولت جمهوریاسلامی ایران موظف است کلیه حقوق شهروندی مندرج در قانوناساسی، قوانین و مقررات جاری، کنوانسیونها و معاهدات پذیرفته شده توسط جمهوریاسلامی ایران از جمله موارد مندرج در این منشور را ترویج، آموزش، اجرا و تضمین نماید و تلاش مجدانه و همهجانبهای را برای تحقق اجرا و تضمین آنها به کار خواهد گرفت».
۹-۷- ناهماهنگی، بی نظمی و درهم ریختگی حقوق
در فصل دوم سند و ذیل ماده سه، بندهای ۳-۱ تا ۳-۱۴۱ تلاش شده فهرستی از حقوق شهروندی که از نظر دولت مهم بوده و در اولویت قرار دارند فهرست شوند اما متأسفانه موارد مندرج در این بخش مانند نظم، منطق و چارچوب مشخصی است و به همین دلیل هم از نقایص جدی برخوردار است. در وهله اول دولت میتوانست در همین متن پیشنویس به جای آنکه این فهرست ناقص و آشفته از حقوق را درج کند، ضمن تعریف دامنه و حوزههای حقوق شهروندی و اسناد بالادستی این سند، کمیته یا جمعی را مسئول استخراج و انتشار ادواری حقوق شهروندی کند تا به این ترتیب علاوه بر تحکیم موقعیت حقوقی که تاکنون در اسناد قانونی به رسمیت شناخته شدهاند، امکان بسط و گسترش این حقوق در آینده را نیز فراهم کند. این نظر از طریق درج مادهای به قرار زیر تأمین میشود: «دولت مکلف است طی حداکثر سه ماه سند حقوق شهروندی در جمهوری اسلامی ایران مشتمل بر کلیه حقوق شهروندی مصوب در قوانین و مقررات کنونی را احصا و به اطلاع عموم مردم یا دستگاههای اجرایی و دیگر قوا، سازمانهای جامعه مدنی و نهادهای عمومی برساند. به علاوه پیش از انتشار سند مذکور دولت هر سال دو بار موظف است «متمم سند حقوق شهروندی در جمهوریاسلامی ایران» مشتمل بر کلیه حقوق جدید بهرسمیت شناختهشده در قوانین و مقررات جدید یا تجدیدنظرشده را منتشر و به اطلاع عموم برساند.
۱۰-۷- ضعف نظم و ارتباط نظامدار حقوق
سرفصل حقوق مندرج در بندهای ۳-۱ تا ۳-۱۴۱ عبارتاند از:
– حیات، سلامت و زندگی شایسته
– آزادی اندیشه، بیان و مطبوعات
– دسترسی به اطلاعات
– هویت فرهنگی، بیان رسانهای و آفرینش هنری
– حریم خصوصی
– سلامت اداری، حکمرانی شایسته و حکومت قانون
– شفافیت و رقابت
– حق مشارکت شهروندان در سرنوشت اجتماعی
– حقوق اقتصادی و مالکیت
– اشتغال و کار شایسته
– آسایش، رفاه، حمایت و تأمین اجتماعی
– عدالت قضایی
– آموزش و تعلیم
– خانواده، زنان، کودکان و کهنسالان
– نخبگان، استادان و دانشجویان
– ایثارگران، جانبازان و خانوادههای معظم شهدا
– اقلیتها و اقوام
– روستانشینان و عشایر
– محیطزیست و توسعه پایدار
– مبارزه با مواد مخدر
– تابعیت، اقامت و ایرانیان خارج از کشور
همانطور که ملاحظه میشود سرفصلهای بالا که در واقع فهرستی از حقوقی هستند که باید به هر شهروند ایرانی تعلق گیرند، فاقد حداقل انسجام و نظم هستند، زیرا :
– بین حقوق و گروههای هدف خاص مانند کودکان، سالمندان، معتادان، ایثارگران، تمایز قائل نشده است.
– سرفصلها فاقد مدل یا ارتباط منطقی با یکدیگر هستند و به عبارتی نه جامعاند و نه مانع.
از سویی در این فهرست نشانی از حقوق سیاسی و مدنی ملاحظه نمیشود و از سوی دیگر همپوشانیهای زیادی بین آنها وجود دارد. دستکم تدوینکنندگان منشور میتوانستند به جای این فهرست طویل، برپایه یکی از اسناد بینالمللی در زمینه حقوق شهروندی یا بر اساس ترکیبی از آنها این حقوق را طبقهبندی کنند. چنانکه قبلاً نیز اشاره شد، یکی از محققان (پورعزت و دیگران، ۱۳۸۶) با جمعبندی حقوق یا مؤلفههای اصلی حقوق شهروندی فهرستی شامل هفت مؤلفه اساسی و مهم را از متن دهها منشور حقوق شهروندی به قرار زیر استخراج کرده که میتواند الگوی مناسبی محسوب شود:
۱- حق احترام برابر
۲- حق آزادی
۳- حق برخورداری از امنیت
۴- حق برخورداری از آسایش و رفاه نسبی
۵- حق برخورداری از دانش و آگاهی کافی
۶- حق برخورداری از پیشرفت و توسعه
۷- احترام به حق جامعه در برخورداری از مساعدت مسئولانه افراد
از آنجا که پیش از این به تفصیل درباره تجارب بینالمللی در خصوص تدوین منشور حقوق شهروندی بحث کردهایم و برای ممانعت از اطاله کلام خوانندگان گرامی را به بخشهای قبلی این مقاله ارجاع میدهیم.
ـ ذیل هر یک از سرفصل ها در بندهای مربوطه به مواردی از حقوق شهروندی اشاره شده که آن هم فاقد انسجام و نظم مشخصی است. در بندهای مربوطه ذکر کلی حقوق در سطح قانوناساسی تا اشاره به جزئیترین یا مصداقیترین حقوق در سطح اجرا و عمل، مطرح شده است. برای نمونه از یک سو در بند ۳-۱۳ منشور متن اصل ۲۳ قانوناساسی آمده (تفتیش عقاید ممنوع است و هیچکس را نمی¬توان به صرف داشتن عقیده¬ای مورد تعرض و مؤاخذه قرار داد) و از سوی دیگر در بند ۳-۱۸ تأمین استانداردهای شغلی برای اصحاب رسانه مطرح شده که جنبه¬ کاملاً مصداقی دارد.
۱۱-۷- سازمان کار، توسعه و نظارت بر اجرا
شاید بدیعترین و موثرترین کارکرد منشور میتوانست منحصر به فصل سوم آن گردد اما متأسفانه این بخش نیز بدون توجه به ضرورت تعریف مناسبات جدید و کارآمد و صرفاً برپایه الگوهای سازمانی دولتی کاملاً ناکارآمد تدوین و طراحی شده است. در ادامه مهمترین ایرادات وارد بر فصل سوم منشور ارائه میشود:
– مرکز ملی حقوق شهروندی
در ماده چهار پیشنویس تأسیس مرکز ملی حقوق شهروندی برای پیگیری این سند در نظر گرفته شده است و پس از آن در تبصره همین ماده تشکیل سازمان حقوق شهروندی و شورایعالی حقوق شهروندی. به این ترتیب به نظر میرسد با تشکیل سازمان حقوق شهروندی موضوعیتی برای ادامه کار مرکزی تحت این عنوان نباشد، زیرا در هر حال مقصود سازمانی فقط به اختلال در روند امور و تشدید بوروکراسی پیچیده و ناکارآمد خواهد شد. بنابراین در متن ماده چهار میتوان مرکز ملی حقوق شهروندی یا بنابر پیشنهادی که پس از این درباره آن توضیح داده خواهد شد، «شورایعالی حقوق شهروندی» برای مدت زمانی مشخص مثلاً حداکثر شش ماه تشکیل و پس از تاسیس سازمان حقوق شهروندی همه امور مربوطه به سازمان جدید سپرده شود. بهعلاوه شورایعالی حقوق شهروندی میتواند بهعنوان رکنی از «سازمان حقوق شهروندی» محسوب شود تا سازمان بهعنوان بازوی اجرایی آن عمل کند و مجدداً از تداخل و همپوشانی سازمانی ممانعت به عمل آید.
– وظایف مرکز ملی حقوق شهروندی
اگرچه در متن پیشنویس برخی وظایف برای مرکز ملی در نظر گرفته شده اما در هیچ کجا به صراحت این وظایف تدوین و تصریح نشدهاند. به این ترتیب با در نظر گرفتن پیشنهاد قبلی در خصوص کارکرد مرکز ملی بهعنوان مؤسسهای موقتی برای ایجاد سازوکار دائم، پیشنهاد میشود وظایف مرکز به قرار زیر در متن ماده چهار گنجانده شود:
۱- تهیه و ارائه لایحه تشکیل «سازمان حقوق شهروندی»
۲- تشکیل شورایعالی حقوق شهروندی و تشکیل جلسات آن به شکل منظم و ادواری
۳- تشکیل «سند حقوق شهروندی در نظام جمهوریاسلامی ایران» مشتمل بر کلیه حقوق شهروندی مندرج در قوانین، مقررات و کنوانسیونهای پذیرفته شده توسط جمهوریاسلامی ایران پس از تصویب هیئت وزیران (قبلاً درباره ضرورت تدوین چنین سندی توضیح داده شد)
با تأسیس سازمان حقوق شهروندی کلیه اختیارات و وظایف مرکز به این سازمان منتقل خواهد شد
– «مرکز ملی حقوق شهروندی» یا «شورایعالی حقوق شهروندی»
مشکل اساسی در فصل سوم محوربودن دولت از طریق نهاد ریاستجمهوری و هیئت وزیران در پیشبرد حقوق شهروندی است. این امر تا حدودی متأثر از روح حاکم بر کل پیشنویس است که در آن نقش جامعه مدنی بسیار کمرنگ یا بیرنگ دیده شده است. مشکل اساسی چنین رویکردی آن است که با تغییر دولتها و در نتیجه این تغییر رویکرد آنها به مباحث شهروندی احتمال توقف یا به شکست انجامیدن این پروژهها بسیار زیاد خواهد بود، در حالیکه اگر از ابتدا نقش محوری و مؤثر برای سازمانهای جامعه مدنی ملاحظه شود احتمال ثبات و ماندگاری این ایده بسیار افزایش خواهد یافت. بر این اساس پیشنهاد میشود در بند چهار، معاونت حقوقی ریاست جمهوری موظف شود «شورای عالی حقوق شهروندی» مرکب از شخصیتهای حقیقی و حقوقی زیر را تشکیل دهد:
– وزیر دادگستری
– وزیر کشور
– وزیر تعاون، رفاه و تأمین اجتماعی
– معاونت حقوقی ریاستجمهوری به عنوان دبیر شورا
– ریاست سازمان نظامپزشکی
– ریاست کانون وکلای دادگستری مرکز و سه نفر حقوقدان به تصویب هیئتمدیره کانون وکلا
– پنج نفر از مدیران سازمان غیردولتی به نمایندگی از جانب این سازمانها و به انتخاب آنها که هر کدام در یکی از حوزههای حقوق بشر، زنان، کودکان، سالمندان و معلولان فعالیت داشته باشند.
– ریاست شورای عالی استانهای منتخب شوراهای شهر
– سه نفر رؤسای شوراهای شهر سه شهر بزرگ غیر از تهران به انتخاب شورایعالی استانها
– رئیس و دو نفر نمایندگان خانه احزاب به انتخاب هیئتمدیره آن
– سه نفر نمایندگان مجلس شورای اسلامی به انتخاب نمایندگان مجلس
– رئیس ستاد حقوق بشر قوهقضائیه
– دو نفر از نمایندگان مدیران مسئول و سردبیران روزنامهها و نشریات منتشره در سطح کشور به انتخاب خود آنها
دبیرخانه شورایعالی حقوق شهروندی در معاونت حقوقی ریاستجمهوری تشکیل و مسئولیت برگزاری جلسات و اجرای مصوبات را عهدهدار خواهد بود. تا تشکیل سازمان حقوق شهروندی، «شورای عالی» به کار خود ادامه خواهد داد و پس از تشکیل سازمان بهعنوان عالیترین مرجع تصمیمگیری آن خواهد بود.
– وظایف سازمان حقوق شهروندی
اگرچه در تبصره ماده چهار پیشنویس تشکیل «سازمان حقوق شهروندی» در نظر گرفته شده اما درباره وظایف، کارکرد و نقش آن در مواد بعدی هیچگونه بحثی به میان نیامده است. از اینرو پیشنهاد می¬شود «سازمان حقوق شهروندی» بهعنوان نهادی عمومی و مسنقل که ریاست آن به پیشنهاد شورایعالی حقوق شهروندی و با حکم رئیسجمهور منسوب خواهد شد، بهعنوان نهاد دائمی متولی و مسئول حقوق شهروندی تأسیس شود و وظایفی به قرار زیر برای آن در نظر گرفته شود:
۱- تأسیس دفاتر حقوق شهروندی در هر استان براساس آییننامهی مصوب شورای عالی حقوق شهروندی و نظارت بر فعالیت آنها
۲- استخراج حقوق شهروندی در قوانین و مقررات جاری و ترویج و آموزش آنها
۳- استخراج موارد نقض حقوق شهروندی در قوانین و مقررات و پیگیری و انجام اقدامات لازم به منظور اصلاح آنها توسط مراجع ذیربط
۴- تدوین گزارش سالیانه وضعیت حقوق شهروندی در ایران براساس شاخصهای مربوط
۵- دیدهبانی وضعیت حقوق شهروندی در کشور و گزارش موارد نقض آن به مراجع ذیربط جهت اصلاح وضعیت
۶- بازبینی کلیه لوایح، آییننامهها و مقررات جدید پیش از اجرا و استخراج موارد نقض حقوق شهروندی و اعلان آن به مراجع ذیربط جهت اصلاح
۷- معرفی کلیه متخلفان و ناقضان حقوق شهروندی به مراجع ذیربط جهت رسیدگی به تخلفات آنها
– سازمان حقوق شهروندی به منظور انجام تکالیف و وظایف خود در هر استان دفتری باعنوان دفتر حقوق شهروندی را زیر نظر استاندار تشکیل میدهد.
– کلیه برنامهها و فعالیتهای سازمان حقوق شهروندی پیش از اجرا باید به تصویب شورایعالی حقوق شهروندی برسد.
– مسئولان دفاتر حقوق شهروندی در هر استان موظفند شورای حقوق شهروندی استان را مرکب از اشخاص حقیقی و حقوقی زیر تشکیل و کلیه فعالیتهای خود را به تصویب آن برساند. اعضای شورای استان عبارتند از:
– مدیران کل «دادگستری» و «تعاون، رفاه و تأمین اجتماعی» و استاندار یا معاونت حقوقی وی
– ریاست سازمان نظام پزشکی استان
– ریاست کانون وکلای استان و سه نفر حقوقدان به تصویب هیئتمدیره کانون وکلای استان
– پنج نفر از مدیران سازمانهای غیردولتی استان که هر کدام در یکی از پنج حوزه حقوقبشر، زنان، کودکان، سالمندان و معلولان فعالیت دارند.
– ریاست شورایعالی شوراهای شهر استان
– یکی از نمایندگان استان در مجلس شورای اسلامی
– ریاست هیئت حقوق شهروندی قوهقضائیه استان
– دو نفر نماینده مدیران مسئول و سردبیران نشریات منتشر شده در استان
کلیه طرحها و برنامههای شورای حقوق شهروندی استان باید به تصویب شورایعالی حقوق شهروندی استان برسد.
۸- جمع بندی و نتیجه گیری
۱) اقدام برای تدوین منشور حقوق شهروندی از سوی دولت امری مثبت و در جهت فرایند تغییر و جنبش اجتماعی متمایل به تغییر محسوب میشود.
۲) روش دولت در فرایند تدوین منشور تا این مرحله، بهخصوص انتشار عمومی پیشنویس و دعوت از عموم جامعه برای اعلام نظر درباره آن تا روح حاکم بر فرایند تغییر بهخصوص بهرسمیتشناختن جامعه مدنی، مثبت ارزیابی میشود.
۳) جامعه مدنی برای تسهیل گذار دموکراتیک موظف است ضمن حفظ استقلال از دولت از چنین ابتکاراتی استقبال کند.
۴) دولت برای دریافت پاسخ قویتر از سوی جامعهی مدنی نسبت به هر دعوتی باید بازسازی اعتماد عمومی را دنبال و تلاشهای عینیتر و صریحتر در جهت اعتمادسازی انجام دهد.
۵) دولت برای تدوین نهایی منشور حقوق شهروندی ناچار است در چند موضوع مهم و اساسی تصمیمگیری و بهطور قاطع تعیین تکلیف کند که اهم آنها عبارتند از:
– انتخاب یکی از تعاریف درباره شهروند یا ارائه تعریف دولت از این مفهوم.
– انتخاب یکی از سه رویکرد لیبرال، جمهوریخواهی- مدنی و رویکرد مبتنی بر تعادل حقوق و مسئولیتها (جماعتگرایی).
– ایجاد زمینه و بستر لازم برای تحقق حقوق شهروندی از جمله «حکمرانی خوب» در عرصه دولت، تقویت شهروندی فعال در عرصه خصوصی (و در خانواده) و تقویت جامعه مدنی در عرصه عمومی و کمک به تعامل این سه عرصه.
– تقویت احساس تعلق از طریق گسترش زمینههای مشارکت عمومی در امور جامعه.
۶) پیشنویس منشور حقوق شهروندی نسبت به پیشفرضهای مندرج در بند پنج بیتوجه بوده یا دستکم سکوت کرده است.
۷) پیشنویس تجربه جهانی و همچنین سوابق ملی در زمینه تدوین منشور حقوق شهروندی را در نظر نگرفته و از لحاظ ساختاری و محتوایی فاقد انسجام و نظم حداقلی است.
۸) برخلاف ادعای پیشنویس که درصدد توسعه یا تضییق حقوق شهروندی نبوده است، حقوق مندرج در پیشنویس، تضییق حقوق شهروندی مندرج در قانون اساسی، قوانین و مقررات جاری کنوانسیونهای پذیرفتهشده توسط جمهوری اسلامی است.
۹) ماهیت سند منتشره مبهم است و سرنوشت آن روشن نیست، لذا ضمانت اجرای آن نیز مبهم است. درواقع روشن نیست متن نهایی منشور، دستورالعمل، مقرره، قانون یا سیاست خواهد بود.
۱۰) پیشنویس اگر چه ادعا دارد که «برنامه و خطمشی دولت» است اما در جای جای سند به موضوعاتی وارد میشود که به صورت مستقیم به سایر قوا بهخصوص قوهقضائیه مرتبط هستند. تنظیمکنندگان منشور ناچار هستند از این بلاتکلیفی خارج شوند و موضع قاطعی در این زمینه اتخاذ کنند.
۱۱) اهداف مندرج در سند به منظور توضیح ضرورت و چرایی انتشار آن کاملاً مبهم و فاقد انسجام است.
۱۲) متناسب با ابهام در دایره شمول حقوق شهروندی در پیشنویس، محدوده و میزان تعهد نهادها و سازمانهای موجود نیز نسبت به آن نامشخص و مبهم است.
۱۳) پیشنویس در برابر موارد نقض حقوق شهروندی در قوانین و مقررات جاری سکوت کرده است.
۱۴) پیشنویس بدون ارائه معیار یا ملاک مشخص مدعی شده که مهمترین حقوق شهروندی را مورد نظر قرار داده است، در حالی که اولاً امکان تفکیک حقوق شهروندی از یکدیگر ـ بهخصوص حقوقی که در قوانین و مقررات فعلی به رسمیت شناخته شده ـ وجود ندارد و ثانیاً دولت نمیتواند به اتکای نظر یا دیدگاه خود بخشی از جامعه را از حقوق منتسب به آنها محروم کند، زیرا این خود نقض حقوق شهروندی است.
۱۵) حقوق مندرج در منشور نه ترتیب و نظم مشخص و علمی دارند و نه احصای دقیقی از حقوق شهروندی در قوانین و مقررات فعلی هستند، لذا متن منشور بهتر است این وظیفه را برعهده نهاد دائمی مسئول حقوق شهروندی قرار دهد و در متن منشور فقط حدود و ثغور حقوق شهروندی را تعریف کند.
۱۶) مؤثرترین کارکرد منشور میتواند نهادینهسازی امور مرتبط با حقوق شهروندی باشد. متأسفانه این بخش از پیشنویس فاقد دقت و رعایت جوانب کارشناسی است.
۱۷) ساختار پیشنهادی در پیشنویس برای متولی حقوق شهروندی، دولت محور است. در حالیکه سهم و نقش جامعه مدنی در این ساختار از اهمیت بسیار برخوردار است.
۱۸) در ساختار پیشنهادی برای پیگیری امور مرتبط با حقوق شهروندی در استانها پیشبینی مشخص شده است، در حالیکه موارد نقض این حقوق در خارج از مرکز به مراتب گستردهتر و ضدانسانیتر از پایتخت است.
۱۹) در ساختار پیشنهادی در پیشنویس، نحوه تعامل با دیگر قوا برای پیشبرد ضمانت اجرای حقوق پیشبینی شده است. در حالی که بدون درگیرکردن سایر نهادها و قوا امکان روبرو شدن پروژه دولت با بنبست بسیار زیاد است.
در پایان ضمن آرزوی موفقیت برای تدوینکنندگان پیشنویس منشور حقوق شهروندی، امیدوارم این پروژه دولت یازدهم در مسیر پیشبرد تغییر در جامعه ایران به اتکای جامعه مدنی به سرانجامی خوش و میمون برای ملت ایران برسد.
فهرست منابع
– فالکس، کیث. (۱۳۹۰)، شهروندی، (ترجمه محمدتقی دلفروز)، انتشارات کویر.
– فاطمینیا، سیاوش. (۱۳۸۶) فرهنگ شهروندی محصول و محمل حاکمیت خوب سازمان کارا و شهروند فعال، فصلنامه رفاه اجتماعی، شماره ۲۶، دانشگاه علوم بهزیستی و توانبخشی.
– پورعزت، علیاصغر و دیگران. (۱۳۸۶) الگوی منطقی منشور حقوق شهروندی بر پایه بررسی تطبیقی اسناد موجود، فصلنامه رفاه اجتماعی، شماره ۲۶، دانشگاه علوم بهزیستی و توانبخشی.
– محمدی، محمدعلی و دیگران. (۱۳۸۹) عوامل مرتبط با هویت شهروندی در شهر تهران، فصلنامه رفاه اجتماعی، شماره ۳۸، دانشگاه علوم بهزیستی و توانبخشی.
– شیانی، ملیحه و دیگران. (۱۳۹۰) شهروندی، به نقل از مدنی، سعید: گزارش وضعیت اجتماعی ایران، مؤسسه رحمان.
– قانوناساسی جمهوریاسلامی ایران
– قانون حقوق مدنی
قانون آیین دادرسی کیفری
[۱] پس از تصویب قانون احترام به آزادیهای مشروع و حفظ حقوق شهروندی و به استناد بند سه این قانون حضور وکیل در دادسراها الزامی میشد.
منبع: چشم انداز ایران
