ورشكستگي زودهنگام در كمين صندوق تامين اجتماعي
چکیده :اگر دولت بنا نداشته باشد در مدار قانونگرايي حركت كند و تمام تصميمات منطبق بر قانون نباشد حتي داشتن يك قانون خوب و يا يك تصويبنامه درست نميتواند حركتي به سمت تعالي و رشد و كارآمد كردن يك نظام اداري به ارمغان آورد....
اين روزها در مورد سازمان تامين اجتماعي در محافل كارشناسي بحثهاي زيادي وجود دارد. صاحبنظران بر اين باورند كه در اين سازمان بيش از هر چيز قانون در محاق قرار گرفته است و اين ميتواند ورشكستگي را بع اين سازمان هديه كند.
به گزارش ایلنا، در اين باره با محسن ايزدخواه، معاون پيشين حقوقي امور مجلس سازمان تأمين اجتماعي گفتوگو كردهايم كه متن آن در ادامه آمده است:
روح كلي قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمين اجتماعي درخصوص تغيير در اساسنامه صندوقهاي بيمهاي به نحوي كه در آنها حاكميت شركت برقرار گردد بر چه مبناي تجربي و علمي استوار شده است؟
در سال 1382 به سفارش مركز پژوهشهاي مجلس شوراي اسلامي و به درخواست جمعي از نمايندگان محترم مجلس طرحي پژوهشي تحت عنوان «چگونگي بهبود نظام تصميمگيري در سازمان تأمين اجتماعي انجام شد» كه نتايج مهمي را به همراه داشت. از جمله اينكه، در سازمان تأمين اجتماعي به عنوان بزرگترين سازمان بيمهاي كشور، اداره اين سازمان با حجم و تنوع فراواني از فعاليتها و تعهدات از عهده يك نفر تحت عنوان مدير عامل خارج است و بايستي ترتيبي اتخاذ شود كه: اولاً تعداد اعضاء هيأت مديره اين سازمان افزايش يابد، ثانياً، شركاي اجتماعي يعني كارفرمايان، كارگران و دولت در نظام تصميمسازي و تصميمگيري اين سازمان دخالت و نظارت بيشتري را داشته باشند و دولت نتواند سياستها و برنامههاي خود را در چارچوب مصالح خود به اين سازمان تحميل كند و درواقع هيأت مديره و مدير عامل خود را منتخب دولت بدانند و در مقابل مجمع وقت سازمان كه در آن موقع شورايعالي تأمين اجتماعي نام داشت، بيشتر پاسخگو باشند.
خوشبختانه پس از آماده شدن اين پژوهش لايحه نظام جامع رفاه و تأمين اجتماعي در مجلس شوراي اسلامي در حال بررسي بود كه براساس دادههاي اين پژوهش موادي از قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمين اجتماعي تدوين شد از جمله، ماده 17 قانون ساختار كه وزارت رفاه و تأمين اجتماعي را مكلف كرد ظرف يك سال پس از تصويب قانون ساختار، اساسنامههاي صندوقهاي بيمهاي از جمله سازمان تأمين اجتماعي به نحوي اصلاح شود كه: اولاً، حاكميت شركتي در اين سازمان برقرار گردد. ثانياً، تعداد هيأت مديره از سه نفر به 5 نفر افزايش يابد. ثالثاً، برخلاف گذشته كه هيأت مديره و مدير عامل توسط دولت برگزيده ميشد، اين بار هيأت مديره توسط شورايعالي (هيأت امناء) برگزيده شود و مدير عامل نيز با پيشنهاد هيأت مديره و تصويب شورايعالي انتخاب شود. همچنين براساس توصيههاي سازمان بينالمللي كار و اتحاديه بينالمللي تأمين اجتماعي از آنجائي كه دولتها پايدارترين نهاد در نظامهاي تأمين اجتماعي هستند و مسئوليت اداره كلي طرحها و نظامات تأمين اجتماعي بر عهده دولتها است، شورايعالي سازمانهاي بيمهاي از جمله تأمين اجتماعي، با تركيب يك اكثريت ضعيف از دولت و يك اقليت قوي از شركاي اجتماعي متشكل از نمايندگان كارفرمايان و كارگران برگزيده شوند مضافاً براي اينكه اين سازمان تخصصي بتواند به نحو مطلوب اداره شود. در تبصره يك ماده 17 قانون ساختار شرط عضويت در كليه سطوح اركان اين سازمان داشتن حداقل مدرك كارشناسي ارشد با پنج سال سابقه كار تخصصي در رشتههاي مديريت، حسابداري، بيمه، مالي، اقتصاد، انفورماتيك و گروه پزشكي باشد.
متأسفانه تغيير در اساسنامه صندوق بيمهاي از جمله سازمان تأمين اجتماعي در چارچوب ماده 17 پس از سپري شدن مدت يك ساله قانوني با وقفه روبرو شد و با شكلگيري دولت نهم مدتها وزارت رفاه فاقد وزير بود، لذا بركناري و تغييرات پياپي در اين وزارتخانه و همچنين تغيير 4 مدير عامل ظرف 5 سال گذشته در سازمان تأمين اجتماعي خود ميتواند از عمدهترين دلايل بيتوجهي به اصلاح اساسنامه سازمان تأمين اجتماعي باشد.
از سوي ديگر، به علت جايگاه خاص و اثرگذاري كه سازمان تأمين اجتماعي در تمام زمينههاي سياسي، اجتماعي، اقتصادي و حتي حوزه امنيت ملي دارد، همواره اين سازمان مورد توجه دولتها بوده است، لذا وقتي كه در اثر فشار شركاي اجتماعي مجلس شوراي اسلامي دولت مجبور به اصلاح اساسنامه سازمان تأمين اجتماعي شد، شورايعالي (هيأت امناي) اين سازمان را در اساسنامه مصوب هيأت وزيران به نحوي چيدمان كردند كه عملاً وزير رفاه و تأمين اجتماعي و نظارت اين وزارتخانهها بسيار كمرنگ و درواقع حالت نمايشي به خود گرفت و رئيس جمهور برخلاف قانون ساختار به عنوان رئيس شورايعالي تأمين اجتماعي برگزيده شد و درواقع اين نگرش همچنان حاكميت و قدرت فردي را برخلاف قانون ساختار بر اين سازمان حاكم كرد به طوريكه هماكنون مدير عامل سازمان با دو عنوان مشاور رئيس جمهور و مدير عامل سازمان تأمين اجتماعي نامههاي رسمي را امضا ميكند.
بعد از ابلاغ و اجراي اساسنامه اول رياست مجلس در چارچوب مواد 85 و 138قانون اساسي كه مسئول تطبيق مصوبات هيأت وزيران با قوانين عادي مصوب مجلس است، در موارد زيادي اساسنامه مذكور را مغاير با قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمين اجتماعي دانست و دولت به هيچ عنوان زير بار اصلاح اساسنامه براساس دستورات رئيس مجلس نميرفت و درواقع يك بنبست در اداره سازمان تأمين اجتماعي حاصل شد. مجلسيان كه نتوانسته بودند با مكانيسمهاي نظارتي و حتي تذكر در صحن علني مجلس دولت را به انقياد درخصوص اصلاح اساسنامه وادارند، براي برونرفت از اين مسئله در زمستان سال 1388با يك طرح يك فوريتي تحت عنوان الحاق جمله «سازمان مذكور (سازمان تأمين اجتماعي) زيرمجموعه وزارت رفاه و تأمين اجتماعي است و وزير در برابر جوامع قانوني ذيربط پاسخگو ميباشد.» به انتهاي ماده 113قانون مديريت خدمات كشوري عملاً رئيسجمهور را از رياست شورايعالي تأمين اجتماعي (هيأت امنا) خلع كردند و با تعيين تركيب هيأت امنا به نحوي كه 6نفر توسط وزير رفاه و تأمين اجتماعي معرفي شدند، عملاً اساسنامه مصوب هيأت وزيران را ملغي كرد و صندوق بازنشستگي كشوري، خدمات درماني و بيمه روستائيان را كه در اساسنامه مورد اشاره تحت نظر سازمان تأمين اجتماعي قرار داده بود از اين سازمان جدا ساخت.
متأسفانه بايد اذعان داشت در ميان اين كشمكشها ثبات مديريت كه يك اصل پذيرفته شده در مديريت است از بين رفت و روزمرگي و … بر اين سازمان بزرگ بيمهاي غالب شد و ميتواند ورشكستگي زودهنگام در اين سازمان يكي از مهمترين دلايل چنين تصميماتي باشد.
طي روزهاي اخير از سوي معاون اول رئيس جمهور اساسنامه جديدي تحت عنوان اساسنامه صندوق تأمين اجتماعي به وزارت رفاه و تأمين اجتماعي و ساير دستگاههاي ذيربط ابلاغ شده اگر ممكن است در مورد تغيير نام سازمان به صندوق و فلسفه اين كار توضيحاتي بفرماييد. ثانياً آيا اين اساسنامه جديد ميتواند مطابق خاستگاه قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمين اجتماعي تنظيم شده با شد و اگر مغايرتي با قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمين اجتماعي دارد توضيح فرماييد.
در مجموعه ادبياتي كه تاكنون در مورد نظامهاي بيمهاي از سوي سازمان بينالمللي كار و اتحاديه بينالمللي تأمين اجتماعي انتشاريافته هر جا صحبت از طرحهاي مستمري يا بازنشستگي (ension plam) به ميان ميآيد بلافاصله صحبت از يك ساختاري به منظور جمعآوري وجوه ماليات (حق بيمه) و همچنين پرداخت به بازنشستگان و مقرريبگيران تحت عنوان صندوقهاي بازنشستگي (Pension fund) مطرح ميشود. به عبارت ديگر چنين برداشت ميشود كه منظور از صندوق از يك طرف جمعآوري حق بيمه و از طرف ديگر پرداخت به واجدين شرايط است. همچنين در كشورهايي كه طرحهاي بيمهاي ماهيت صندوق دارند و نهادهاي مالي پيشرفته و كارآمد در آنجا وجود دارد سرمايهگذاريها توسط اين نهادها انجام ميگيرد.
اما اينگونه برداشت و تطبيق در ايران خيلي مورد تفاهم نيست و آنچه كه در قانون ساختار در تبصره 2 ماده 12 قانون ساختار تأكيد شده كه كليه عناوين تشكيلاتي و سازماني نهادهاي فعال در قلمروهاي بيمهاجتماعي و درماني به «صندوق» تغيير نام خواهند يافت، صرفاً تغيير نام عناوين تشكيلاتي سازمانها و نهادهاي فعال در قلمرو بيمههاي اجتماعي و درماني است. بنابراين، ماهيت حقوقي دستگاههاي تحت امر وزارت رفاه و تأمين اجتماعي از جمله؛ تأمين اجتماعي به همان ترتيبي كه در گذشته بوده حفظ خواهد شد و اين تغيير فقط يك تغيير نام است نه تغيير ماهيت. لذا دامن زدن به اين اشكال ظاهري هيچ تأثيري در كاركردها و فعاليتهاي اين سازمان ندارد.
اما درخصوص آخرين اساسنامه سازمان تأمين اجتماعي مصوب هيأت وزيران، به نظر من حداقل تجربه سالهاي اخير نشان داده است كه اگر دولت بنا نداشته باشد در مدار قانونگرايي حركت كند و تمام تصميمات منطبق بر قانون نباشد حتي داشتن يك قانون خوب و يا يك تصويبنامه درست هيأت وزيران نميتواند حركتي به سمت تعالي و رشد و كارآمد كردن يك نظام اداري به ارمغان داشته باشد.
همانطور كه در بخش پيشين گفته شد در ماده 17 قانون ساختار تركيب شورايعالي تأمين اجتماعي (هيأت امنا) بدين شكل بود كه نصف به علاوه يك نمايندگان دولت و نصف منهاي يك نمايندگان كارفرمايان و كارگران بودند. درواقع يك تعادل نسبي در تصميمگيري وجود داشت با اصلاحيه ماده 113 كه ناشي از عدم اجراي درست ماده 17 قانون ساختار توسط دولت بود. متأسفانه اين تركيب به يك اكثر مطلق دولتي و يك اقليت ناچيز ساير شركاي اجتماعي تبديل شد كه عملاً بود يا نبود كارگران و كارفرمايان در هيأت امناء خاصيت معنيداري ندارد و اين عملاً با روح كلي قانون ساختار و مقاولهنامههاي بينالمللي سازمان بينالمللي كار مبني بر حضور نظارت شركاي اجتماعي در تصميمسازي و تصميمگيري مغاير است.
نكته ديگري كه در اين اساسنامه براساس اصلاحيه ماده 113 قانون خدمات كشوري مورد توجه قرار گرفته است پيشنهاد انتخاب مدير عامل كه بر اساس قانون ساختار از سوي هيأت مديره به هيأت امناء بوده ملغي و بدين نحو شده است كه انتخاب مدير عامل صندوق تأمين اجتماعي بنا به پيشنهاد هيأت امناء و تأييد وزير رفاه و تأمين اجتماعي است. بدين معني كه ديگر مدير عامل منتخب هيأت مديره نخواهد بود و از همه مهمتر حق وتو به وزير رفاه و تأمين اجتماعي داده شد كه اين مسئله با چارچوب كلي قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمين اجتماعي و حاكميت شركتي مغايرت دارد و پاسخگويي مدير عامل را در مقابل هيأت مديره به شدت كاهش ميدهد. نكته ابهامآميزي كه در اين اساسنامه وجود دارد، بالاخره مشخص نشده است كه وزير رفاه و تأمين اجتماعي خود عضو هيأت امناء صندوق است يا خير و آيا تبصره 2 ماده 17مورد لحاظ قرار خواهد گرفت. در اين صورت حكم انتصاب رئيس هيأت امناء توسط وزير براي خود كمي ابهام برانگيز است.
در بند 7 از وظايف دوازدهگانه هيأت مديره صندوق تأمين اجتماعي چنين آمده است: «تعيين اعضاي هيأت مديره شركتها و مؤسسات تابع بدون واسطه و هلدينگهاي زيرمجموعه جهت صدور حكم توسط مديرعامل و پس از تأييد وزير رفاه و تأمين اجتماعي»
متأسفانه اين بند مغايرت صريح با ماده 17 قانون ساختار و همچنين اصلاحيه ماده 113 قانون مديريت خدمات كشوري دارد چرا كه در اصلاحيه قانون مذكور در بند ج ماده 113 فقط نصب و عزل مدير عامل سازمان تأمين اجتماعي و كليه صندوقهاي بيمهاي موضوع ذيل بند «ب» اين قانون با پيشنهاد هيأت امناي سازمان و تأييد و حكم وزير رفاه و تأمين اجتماعي گنجانده شده، لذا اين سطح دخالت علاوه بر اينكه مغاير با قوانين پيش گفته بوده و به نوعي دخالت مستقيم وزير رفاه و تأمين اجتماعي در اداره يك صندوق بيمهاي مستقل است.
همچنين درخصوص وظايف هشتگانه مدير عامل در اين اساسنامه مجدداً بسياري از نصب و عزلها را منوط به تأييد وزير رفاه و تأمين اجتماعي دانسته است كه به شرح بالا هم مغاير با قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمين اجتماعي ميباشد و هم به اصلاحيه ماده 113 قانون مديريت خدمات كشوري.
به هر حال، باز تأكيد ميكنم آنچه كه حداقل در سازمان تأمين اجتماعي بايستي ميزان و محك قرار گيرد، التزام كامل به قانون و مقررات مربوطه است. مطابق ماده 17 قانون ساختار و همچنين اساسنامه اخيرالتصويب اعضاي هيأت مديره تأمين اجتماعي بايد به طور موظف و بدون پذيرش مسئوليت اجرايي به علت حجم فراوان تصميمگيري در اين سازمان به صورت تمام وقت حضور داشته باشند.
در حال حاضر، هر 5 نفر اعضاي هيأت مديره تأمين اجتماعي خود داراي مسئوليت اجرايي در سازمانها و صندوقهاي رقيب و همچنين وزارت رفاه و تأمين اجتماعي هستند كه اين خود علاوه بر اينكه مغايرت كامل با قانون ساختار و اساسنامه دارد فرصتي براي آنان با اين حجم فراوان كار و از همه مهمتر وضع بحراني اين سازمان درخصوص پيشي گرفتن مصارف بر منابع باقي نخواهد گذاشت تا بتوانند تصميمات صحيح و درست در اين مقطع خاص در كشور اتخاذ نمايند.
